隨著國(guó)家對(duì)地方政府投融資體制的糾偏措施不斷出臺(tái)，投融資平臺(tái)輝煌巔峰似乎已經(jīng)過(guò)去，更是成為某些地方主政者的敏感詞匯。事實(shí)上，在債務(wù)承壓和國(guó)企改革大背景下，投融資平臺(tái)已經(jīng)走到了十字路口，其特殊身份和定位如何重獲新生值得期待。
一、投融資平臺(tái)的“八面埋伏”
世界風(fēng)云變幻，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)逐步從量上的粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)上的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已然進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將從投資主導(dǎo)將轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)主導(dǎo)。這一過(guò)程，必然導(dǎo)致國(guó)家對(duì)投資規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。地方政府正在逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的“新常態(tài)”。
自然，地方政府投融資平臺(tái)改革已是箭在弦上。長(zhǎng)期以來(lái)地方投融資平臺(tái)承擔(dān)了諸多政府性項(xiàng)目的投融資與工程建設(shè)任務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大“功臣”。但前期高速“負(fù)債式”發(fā)展必然導(dǎo)致現(xiàn)今面臨的諸多問(wèn)題。歸納起來(lái)，主要是受存量政府債務(wù)化解壓力和國(guó)企改革壓力帶來(lái)的一系列深遠(yuǎn)影響。
圖1 投融資平臺(tái)的八面埋伏
1、存量債務(wù)壓力隱憂。根據(jù)野村國(guó)際證券估計(jì)，截止2013年底我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債總額可能高達(dá)19萬(wàn)億。這一巨大的債務(wù)壓力給不少地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。
一是債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大。地方政府投融資平臺(tái)基本存在以新還舊的問(wèn)題，隨著新債越多，利息越多，舊債償還越少，規(guī)?？傮w不斷攀升。野村證券就估計(jì)2010-2012年我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模上升速度是39%。
二是債務(wù)成本急劇拉升。特別是中西部地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)和地理位置劣勢(shì)，地方政府投融資平臺(tái)融資成本相較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)來(lái)說(shuō)要高出不少，而且隨著地方政府投融資平臺(tái)舉債已達(dá)上限，風(fēng)險(xiǎn)劇增，債務(wù)成本居高不小。
三是債務(wù)結(jié)構(gòu)頻頻錯(cuò)配。隨著債務(wù)規(guī)模的上升，為了維護(hù)地方政府市場(chǎng)信用，地方投融資平臺(tái)項(xiàng)目資金經(jīng)常出現(xiàn)“短融長(zhǎng)用”，負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出。
四是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯露。地方政府投融資平臺(tái)在2013年已經(jīng)出現(xiàn)了個(gè)別地方違約的情況，雖從遠(yuǎn)期來(lái)看，暫無(wú)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)高負(fù)債率企業(yè)卻是岌岌可危。
2、國(guó)企改革塵埃未定。國(guó)企改革是深化我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)改革的重要環(huán)節(jié)，也是激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵。雖然十八屆三中全會(huì)指出國(guó)企改革的緊迫性和必要性，然而目前國(guó)企頂層設(shè)計(jì)卻遲遲未能撥云見日，地方國(guó)企改革“八仙過(guò)海，各顯神通”，這對(duì)地方國(guó)企主力軍的投融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)左右為難。
一是諸多地方版本的國(guó)企分類未能完全滿足投融資平臺(tái)的特殊歷史身份地位。從已有的地方國(guó)資改革方案對(duì)國(guó)企分類來(lái)看，一般競(jìng)爭(zhēng)類、公共服務(wù)類和功能保障類是常見分類。但是許多投融資平臺(tái)企業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，早已成為了跨分類企業(yè)。投融資平臺(tái)通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入來(lái)彌補(bǔ)公益性業(yè)務(wù)投入不足已經(jīng)成為了平臺(tái)常態(tài)發(fā)展的模式。對(duì)這些投融資平臺(tái)執(zhí)行分類不僅意義不大，還會(huì)降低投融資平臺(tái)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)能力，提高運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
二是國(guó)資管理對(duì)于債務(wù)處理問(wèn)題思慮不足。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的國(guó)企改革如果脫離對(duì)平臺(tái)債務(wù)的處理，將會(huì)帶來(lái)不可思慮的后果。通過(guò)何種方式化解存量債務(wù)在諸多國(guó)資國(guó)企改革方案當(dāng)中并無(wú)明確思路。
三是國(guó)企改革產(chǎn)業(yè)布局對(duì)投融資平臺(tái)帶來(lái)了巨大影響。按照國(guó)企分類的思維和中央關(guān)于國(guó)資布局領(lǐng)域的闡述，未來(lái)的國(guó)有資本將向民生、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域集中，這些產(chǎn)業(yè)能否支撐起諸多投融資平臺(tái)未來(lái)的發(fā)展仍未可知。
四是國(guó)企人事改革將促進(jìn)投融資平臺(tái)的“去平臺(tái)化”經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、治理理念等發(fā)生改變，逐步建立相應(yīng)的現(xiàn)代化企業(yè)制度體系。
由此可見，投融資平臺(tái)企業(yè)顯然不應(yīng)作為一般國(guó)有企業(yè)來(lái)看待，應(yīng)該作為特殊一類的國(guó)有企業(yè)來(lái)看待，它是特殊歷史時(shí)期下特殊產(chǎn)物，其改革發(fā)展也要因勢(shì)利導(dǎo)。
二、按圖索驥：投融資平臺(tái)的重生之路
投融資平臺(tái)的特殊地位決定了投融資平臺(tái)的國(guó)企改革要有所區(qū)別于一般國(guó)企業(yè)，必須站在地方政府層面對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為投融資平臺(tái)企業(yè)的改革應(yīng)該遵循KCC（重塑企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力）模型所提出的“整合-重構(gòu)-協(xié)同”三部曲。
圖2 投融資平臺(tái)的國(guó)企改革路線圖
1、路線圖第一步：整合。整合是通過(guò)對(duì)要素梳理、分類、界定功能的過(guò)程，主要是地方政府“四資”（資源、資產(chǎn)、資金和資本）整合，這也是投融資平臺(tái)的國(guó)企改革第一步。必要對(duì)地方政府所掌握的“四資”進(jìn)行梳理，對(duì)城市資源進(jìn)行專項(xiàng)排查和訪問(wèn)，要重點(diǎn)關(guān)注城市特許經(jīng)營(yíng)資源的分布與資源運(yùn)作情況、市政基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化運(yùn)營(yíng)情況等方面產(chǎn)生的收益點(diǎn)。特別需要指出的是，在情況允許的條件下，探索市縣區(qū)資源和資產(chǎn)協(xié)同利用對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更大的促進(jìn)作用。
2、路線圖第二步：重構(gòu)。重構(gòu)是指對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)資源要素進(jìn)行重新組合，達(dá)到更優(yōu)效果的過(guò)程，主要包括兩個(gè)部分：地方投融資平臺(tái)企業(yè)職能業(yè)務(wù)重構(gòu)和負(fù)債規(guī)模形式的重構(gòu)。
隨著國(guó)務(wù)院取消投融資平臺(tái)的政府性融資功能這一舉措的實(shí)施，地方政府投融資平臺(tái)原有存在意義已經(jīng)不復(fù)存在，需要重新對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)的職能進(jìn)行重新定位，同時(shí)隨著國(guó)資產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，投融資平臺(tái)企業(yè)的業(yè)務(wù)體系也要做出相應(yīng)變革。
此外，隨著政府性債務(wù)統(tǒng)一納入預(yù)算的推進(jìn)，投融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)負(fù)債規(guī)模也會(huì)相應(yīng)減少，期限結(jié)構(gòu)也能得到一定合理調(diào)整。負(fù)債形式也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，不再以企業(yè)債的形式出現(xiàn)，將會(huì)出現(xiàn)更多更為靈活的企業(yè)負(fù)債形式。
3、路線圖第三步：協(xié)同。協(xié)同是企業(yè)內(nèi)外部達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的一種狀態(tài)。投融資平臺(tái)企業(yè)協(xié)同主要是產(chǎn)業(yè)協(xié)同和資本協(xié)同。產(chǎn)業(yè)協(xié)同是指投融資平臺(tái)企業(yè)通過(guò)業(yè)務(wù)體系布局，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與企業(yè)間的緊密合作，達(dá)到降低企業(yè)成本的目的。資本協(xié)同則是資本促進(jìn)企業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)步，提高企業(yè)資產(chǎn)證券化比例。
投融資平臺(tái)企業(yè)的“整合-重構(gòu)-協(xié)同”三部曲將是未來(lái)重生投融資平臺(tái)取得成功的有益指導(dǎo)方法。
三、國(guó)企改革：投融資平臺(tái)突圍機(jī)遇
只有在改革中才能取得進(jìn)步。投融資平臺(tái)的國(guó)企改革雖然現(xiàn)在處境艱難，但是經(jīng)過(guò)國(guó)企改革之后前途光明。這也是投融資平臺(tái)繼續(xù)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用、獲得可持續(xù)發(fā)展的重大機(jī)遇。
目前，荊州、蘇州、南京、亳州等地都出臺(tái)了各自版本的國(guó)企改革指導(dǎo)意見。但是筆者認(rèn)為投融資平臺(tái)的國(guó)企改革首先必須要厘清投融資平臺(tái)的國(guó)企分類問(wèn)題，這是前提；再對(duì)投融資平臺(tái)的國(guó)企改革內(nèi)容進(jìn)行界定，這是核心；最后是投融資平臺(tái)的治理架構(gòu)調(diào)整，這是支撐。三者具有很強(qiáng)的邏輯關(guān)系，也是保證本輪投融資平臺(tái)的國(guó)企改革順利推進(jìn)必須解決的問(wèn)題。
1、平臺(tái)國(guó)企改革的前提。首先，必須要對(duì)平臺(tái)國(guó)有企業(yè)分類有一個(gè)客觀清醒的認(rèn)識(shí)：投融資平臺(tái)是否是跨分類企業(yè)（跨兩類或者三類企業(yè)居多）。可在初步分類的基礎(chǔ)上，對(duì)平臺(tái)國(guó)有企業(yè)輔助業(yè)務(wù)、發(fā)展階段進(jìn)行評(píng)估，以判斷是否需要進(jìn)行與其他國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略重組。其次，需要對(duì)投融資平臺(tái)的整體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行判斷，按照分類標(biāo)準(zhǔn)和要求，確定平臺(tái)推進(jìn)改革的時(shí)間表。
2、平臺(tái)國(guó)企改革的核心。平臺(tái)國(guó)企改革的核心是投融資平臺(tái)改革內(nèi)容。筆者認(rèn)為，投融資平臺(tái)國(guó)企改革要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是投融資平臺(tái)國(guó)企職能業(yè)務(wù)將發(fā)生什么轉(zhuǎn)變，二是采用哪些手段推進(jìn)改革。兩者缺一不可。
針對(duì)平臺(tái)國(guó)企職能業(yè)務(wù)方面的變化，必須在針對(duì)不同國(guó)企分類基礎(chǔ)上，堅(jiān)持不同分類中與國(guó)資整體布局的有機(jī)結(jié)合。比如可以跨功能保障類和一般競(jìng)爭(zhēng)類的投融資平臺(tái)可從融資平臺(tái)的定位升格為地方產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)主體，將業(yè)務(wù)更多調(diào)整到城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融服務(wù)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資等上面。而且為了推進(jìn)改革，還可以對(duì)企業(yè)采取年薪制、公開招聘、競(jìng)聘、業(yè)績(jī)考核等管理手段，激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力。
3、平臺(tái)國(guó)企改革的支撐
平臺(tái)國(guó)企改革的支撐是管理組織架構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)。對(duì)于以營(yíng)利為目標(biāo)的子公司，其董事會(huì)應(yīng)該具有得到集團(tuán)總部的充分授權(quán)，真正發(fā)揮董事會(huì)在公司高管聘任、資產(chǎn)投資等方面的自主決策權(quán)限。而對(duì)于不以盈利為目標(biāo)的子公司，其內(nèi)部組織架構(gòu)設(shè)計(jì)視企業(yè)具體運(yùn)營(yíng)情況為準(zhǔn)，按照公司法和國(guó)資管理部門指導(dǎo)為準(zhǔn)，確保企業(yè)的順暢高效運(yùn)作。而對(duì)于集團(tuán)總部來(lái)說(shuō)，要按照指揮中心設(shè)置一些必要的職能部門，盡量少設(shè)業(yè)務(wù)部門。
結(jié) 語(yǔ)
投融資平臺(tái)的國(guó)企改革不能一蹴而就，是一個(gè)系統(tǒng)而持續(xù)的過(guò)程，更是牽一發(fā)動(dòng)全身，涉及地方投融資體制變革、國(guó)資配置、人事調(diào)整、政府債務(wù)界定等重大問(wèn)題，局面更加復(fù)雜。隨著國(guó)企改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，地方平臺(tái)國(guó)企將會(huì)贏來(lái)真正的攻堅(jiān)階段。地方國(guó)資的改革成功與否很大程度上要看對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)改革的成功與否。需要指出的是，投融資平臺(tái)國(guó)企改革應(yīng)采用“整合-重構(gòu)-協(xié)同”路徑，理順前提，把握核心，建立支撐，方能激活國(guó)企經(jīng)營(yíng)活力，平穩(wěn)過(guò)渡到市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)時(shí)期，確保國(guó)資改革的各方共贏。
（作者單位為南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司）
