毫不夸張地說，如果要評選新型城鎮(zhèn)化領域的2014年度熱詞，PPP當之無愧。
此輪PPP推廣力度遠遠超過始于2002年的那一波（當時更廣為人知的名稱是“特許經(jīng)營”），本文僅就財政部近期發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》提出一些想法。
不難發(fā)現(xiàn)，將物有所值（VFM）評價和財政承受能力論證作為PPP項目的一個前置條件是此輪PPP推廣的一個亮點，即只有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，方可進入下一階段的工作。
理論上，VFM是決定PPP方式取舍的一個非常好的工具，但是在國內推出為時尚早。按照財政部的文件，物有所值評價通過定性和定量兩方面展開。其中定量評價“主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否會降低項目全生命周期成本”。公共部門比較值則是指在全生命周期內，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。
這里涉及到了成本和風險，我們先看成本。從廣義上講，傳統(tǒng)模式下和PPP模式下，政府支出成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括項目的建設和運營成本，間接成本包括政府相關部門對項目的支持和協(xié)調成本、前期運作成本、監(jiān)管成本等。
相比PPP模式，在傳統(tǒng)模式下，政府相關部門對項目的支持和協(xié)調力度更大，會為企業(yè)提供很多優(yōu)惠或便利，但是由于不需要編制實施方案、招標文件，不需要履行相關程序選擇投資人，不需要簽署相關合同，前期操作成本比較小，同時在項目執(zhí)行階段對項目監(jiān)管力度弱，成本也比較小。
如果說直接成本還可以參照相關項目的歷史數(shù)據(jù)，對上述這些間接成本量化難度則比較大。
再說風險，在PPP模式下，社會資本會分擔相當一部分風險，如建設成本超支風險、進度延誤風險、運營不達標風險，在傳統(tǒng)模式下，這些風險最終都需要由政府來兜底。風險如何量化、如何用風險來對政府支出成本進行調整又是一個難題。
當然，如果一味地強調VFM評估，很可能的就是陷入了結果導向，即通過拼湊數(shù)據(jù)得到希望的結果。
確實，如果僅僅從財務因素出發(fā)，不考慮PPP模式下可能帶來的投資和運營效率的提高，也不考慮風險分擔因素，由于社會資本要求的回報率一般會高于政府資金回報率，PPP模式下政府支出的成本更高。人為操縱VFM評估的結果并非難事。
與VFM同時推出的還有財政承受能力論證。PPP模式有平滑現(xiàn)金流的作用，如果處理不當，很可能導致新的政府債務風險?？紤]到地方政府只管任期事，存在將債務和支付責任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出將財政承受能力論證作為項目實施的前置條件之一，非常及時和有必要。
在財政承受能力論證之前，還需要完成一件事，就是在城市規(guī)劃階段，除了常規(guī)的空間規(guī)劃，還需要對全部的投資項目進行資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，這些項目包括土地一級開發(fā)、基礎設施和公共服務設施，要厘清它們各自的投資額是多少，如何排定建設時序才能最大化提升城市價值。
除財政資金外，還要考慮有多少資金缺口，如何根據(jù)項目的特點合理地進行結構化融資；財政資金、市政債、銀行貸款、基礎設施投資基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社會資本各自的投資邊界是什么；這些項目在未來會產生怎樣的現(xiàn)金流收支，財政是否具有足夠的支付能力。
城市是一個復雜的系統(tǒng)工程，城市綜合開發(fā)和單體項目建設屬于整體和局部的關系。PPP熱潮之下，如果僅僅著眼于局部，忽略了城市綜合開發(fā)這個整體，一窩蜂地上PPP項目，可能引發(fā)更為嚴重的債務風險。
如果因為PPP熱造成第二個具有爭議的“四萬億”，動用的是全社會的資金，涉及的是與眾多社會資本的合同，誰能保證不出現(xiàn)更大的風險和政府信用危機？
