投融資平臺建設的項目主要以公益性為主，如果沒有財政補貼或者財政支持為后盾，這些公司都很難存活下去。
10月28日，財政部公布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，其中要求地方政府于2015年1月5日前將截至2014年底的未清償債務余額及類別報至財政部。這讓城市投融資平臺的轉型問題再次浮出水面。
政府融資的變通之道
“目前施行的《預算法》不允許地方政府發(fā)債，而地方政府在城市化建設過程中又需要大量資金，投融資平臺由此產生。新的《預算法》將于2015年1月起生效?！敝胸敗i元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成接受本刊記者采訪時說，投融資平臺其實是規(guī)避《預算法》而誕生的一種變相為政府投融資的方式。
在我國，投融資平臺產生于上世紀80年代，盡管已有30多年的時間，但其數量和融資規(guī)模出現飛速發(fā)展，還是在2008年全球金融危機爆發(fā)以后，特別是中央4萬億投資政策出臺以后。
據悉，在4萬億刺激計劃中，中央政府兩年內實際只拿出了1.18萬億元財政資金，余下的融資任務交給了地方政府和社會。2009年，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》中提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！边@一規(guī)定是對發(fā)展地方投融資平臺的肯定和鼓勵，此后便迎來了投融資平臺的大發(fā)展。截至目前，全國31個省區(qū)市共有政府投融資平臺7000多家。
雖然投融資平臺為地方經濟發(fā)展貢獻了巨大的力量，但伴隨著其數量和債務規(guī)模的快速增長，其風險也日益突出。
中投顧問項目總監(jiān)朱文嘉告訴本刊記者：“投融資平臺的大量存在，增加了地方政府債務負擔，而且大多監(jiān)管不透明，資金使用效率堪憂，導致地方政府入不敷出，既影響地方經濟發(fā)展，也擴大了風險?！?BR>
國家審計署對全國政府性債務的審計報告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務為10.9萬億元。若按此計算，僅地方政府每年需要償還的債務利息就接近1.6萬億。此外，全國約有3.5萬億的債務在今年到期。而未來三年內，地方政府還將有近10萬億的債務到期。
城投公司去留
實際上，地方投融資平臺轉型的議題早已提出?！敖⒁哉畟癁橹黧w的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，國家發(fā)展和改革委員會在今年5月20日發(fā)布的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中做過如此表述。這意味著融資平臺的政府融資功能被逐步剝離。
另外，財政部10月底發(fā)布的《地方政府性存量債務清理處置辦法》中，對如何處理存量城投債以及后續(xù)的政府融資方式做出規(guī)定，也借此宣布城投公司和城投債使命將盡。
光大證券首席宏觀分析師徐高認為，剝離融資平臺政府融資功能非常正確，有助于金融市場正常發(fā)展，“以城投公司為例，其發(fā)債的總資產回報率只有3%，但發(fā)債成本有6%至7%，回報率覆蓋不了成本，導致公司的債務負擔越來越重?！?BR>
從形式上講，投融資平臺是一個獨立的法人，它經過了注冊登記，在發(fā)行債券、籌集資金等方面也符合《公司法》的有關要求。
不過，溫來成在接受本刊記者采訪時表示：“投融資平臺存在致命的弱點。”他解釋說，比如法人治理結構不完善。投融資平臺實際上類似于準政府機構，大部分的管理者如董事長、總經理，往往都是主管財經工作的副市長或者財政局局長、水利局局長，都是現任公務員。此外，投融資平臺建設的項目主要以公益性為主，如果沒有財政補貼或者財政支持為后盾，這些公司都很難存活下去。因此，轉型勢在必行。
國務院10月發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》中，對城投債和投融資平臺的出路做了規(guī)定?！拔磥硗度谫Y平臺大致有三個方向：經營狀況良好的轉為國有企業(yè)，債務由企業(yè)承擔；政府與社會資本合作，即PPP模式，債務由項目公司承擔；公益性的投融資平臺，債務由政府承擔。”溫來成告訴本刊記者，目前工作還處于認定和清理債務階段。
山東某城投公司的一位員工向本刊記者透露，該公司在今年早些時候已經在籌備轉型，但至今并沒有實質性進展，主要是對存量債務處置的認定上，難度很大。
中央財經大學金融學院國際金融系主任張碧瓊認為，處理現存的債務中，劃分政府和企業(yè)的責任是主要困難，“許多債務都是企業(yè)利用政府的信用貸款的，對原來投融資平臺所欠債務到底是由政府承擔還是歸企業(yè)承擔，需要一個認定的過程。”
據了解，根據財政部的要求，到2015年1月5日，現存量17萬億的政府債務需要進行認定完畢，向財政部上報清理甄別結果。
城投債消失？
一直以來，城投債兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重屬性，發(fā)行時通常有地方政府的隱性擔保，償債時一方面靠項目收入，一方面也有地方政府的支持。如今城投債已然進入償債高峰期，如何在清理存量債務和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡是不小的挑戰(zhàn)。
“城投債到期后，有些通過投融資平臺自身的收益去償還，也有一些債務是通過‘發(fā)新債還舊債’的方式。如果認定是政府的，就由政府想辦法償還；認定是企業(yè)的，就由企業(yè)去還?！睖貋沓烧f。
據不完全統(tǒng)計，截至2014年9月底，城投債的存量余額已達到3.6萬億元，占全部信用債余額的30%。
根據國家審計署2013年12月30日公告的《全國政府性債務審計結果》中的數據，全國共有7000多家投融資平臺，建設項目多，舉借的債務數目大。現在已經在建的工程不能停工，要實現投融資平臺順利轉型還需要籌集更多的資金。
《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中規(guī)定，“2015年12月31日前，對符合條件的在建項目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推動項目建設。2015年12月31日之后，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務?！边@表明，地方融資平臺債券僅剩下一年的發(fā)行權限。
而且，2015年1月1日起施行的《預算法》，允許省級政府發(fā)債，意味著我國從法律上允許地方政府發(fā)行債券?！鞍凑招隆额A算法》的規(guī)定，城投債可能會消失?！睖貋沓烧f，剝離投融資平臺的政府融資功能后，地方政府就只有一種融資方式，那就是發(fā)行地方政府債券。
在張碧瓊看來，城投債把企業(yè)和政府綁在一起，企業(yè)利用政府信用融資圈錢，形成了大量的不良政府債。因此，結束城投債將進一步劃清政府和市場、政府和企業(yè)的邊界，重新建立政府信用。
據本刊記者了解，目前十省市試點地方債券自發(fā)自還已基本完成。到2015年，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模將會大幅增加。
