以新《預(yù)算法》為背景，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為導(dǎo)火線，現(xiàn)在，中央正在搭建起一個(gè)解決地方政府新增和存量債務(wù)的整體框架。未來(lái)，地方債將被關(guān)進(jìn)預(yù)算的“鐵籠”，這將徹底切斷地方政府債務(wù)蔓延的后路。
“對(duì)于制度漏洞，如果僅去修改，就像在有窟窿的房頂上糊一把泥巴，最后發(fā)現(xiàn)泥巴東一塊兒、西一塊兒，房頂還是會(huì)漏雨。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)姚洋這樣描述地方債所存在的問(wèn)題。在姚洋看來(lái)，應(yīng)該先找到最根本的問(wèn)題，也就是如何讓地方官員對(duì)當(dāng)?shù)匕傩肇?fù)責(zé)——這才是地方債治本之道。
一個(gè)解決中國(guó)地方政府債務(wù)的全局性部署現(xiàn)在正浮出水面。在8月《預(yù)算法》修正案獲得通過(guò)后不久，國(guó)務(wù)院于9月底正式對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。隨著二者的先后出臺(tái)，中央已搭建起一個(gè)解決地方政府新增和存量債務(wù)的整體框架。而這也被視為在2008年全球金融危機(jī)后，地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張引發(fā)投資者嚴(yán)重?fù)?dān)憂以來(lái)，針對(duì)該問(wèn)題中央所做出的最為全面的解決框架。
數(shù)十萬(wàn)億元地方政府性存量債務(wù)余額的清理處置有望進(jìn)入具有可操作性的實(shí)質(zhì)階段。10月中旬，一份名為《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《辦法》）已于日前下發(fā)至地方財(cái)政部門。
《辦法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報(bào)；將存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理；統(tǒng)籌財(cái)政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)；2016年起只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。《辦法》要求地方政府和債務(wù)單位要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及償債能力等實(shí)際情況，滾動(dòng)編制政府存量債務(wù)處置計(jì)劃，明確償債資金來(lái)源，合理確定分年度的債務(wù)償還化解目標(biāo)。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻表示，對(duì)于地方政府舉債問(wèn)題，一味地“堵”是不行的，而是應(yīng)該疏堵結(jié)合，構(gòu)建以債券為主的地方政府負(fù)債融資機(jī)制和降低地方政府負(fù)債融資壓力并行，借預(yù)算法修訂的契機(jī)，多措并舉，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、陽(yáng)光化、可控化，處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中“黑箱”和“黑洞”問(wèn)題。
通過(guò)一系列方案的完善和修訂，如能夠真正落實(shí)到位，地方債也將被關(guān)進(jìn)預(yù)算的“鐵籠”，徹底切斷地方政府債務(wù)蔓延的后路。
償債危機(jī)臨近
去年11月召開的十八屆三中全會(huì)上，中央就釋放改革紅利達(dá)成為共識(shí)，地方的財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，而地方債務(wù)問(wèn)題則是繞不過(guò)去的檻兒。
當(dāng)年8月國(guó)家審計(jì)署摸底全國(guó)政府性債務(wù)，這是 2011年以來(lái)的第三次大規(guī)模審計(jì)，其結(jié)果備受市場(chǎng)矚目。
2013年12月，審計(jì)署關(guān)于全國(guó)政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告結(jié)果顯示，截至2013年6月末，地方性政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67 萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元，三項(xiàng)合計(jì)共17.9萬(wàn)億元。
從前后三次審計(jì)結(jié)果看，地方政府舉債居高不下，而這與現(xiàn)行的分稅體制有著直接的關(guān)系。
1994 年分稅制改革后，中央財(cái)政收入迅猛增加，而地方財(cái)政所占比例明顯下降，與此同時(shí)，地方政府卻要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，必然導(dǎo)致地方財(cái)政缺口過(guò)大。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。因此，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配造成的資金缺口是地方債務(wù)問(wèn)題的根源。
另外，地方債務(wù)的大幅度增長(zhǎng)，與地方政府官員們的政績(jī)觀也有很大關(guān)系?，F(xiàn)行制度下的地方政府官員政績(jī)考核體系中，GDP 增長(zhǎng)占了很大比重，而目前的官員考核制度的某些弊端，使得在任的政府官員可以不考慮長(zhǎng)期后果進(jìn)行決策，上馬各類基礎(chǔ)設(shè)施投資。這些項(xiàng)目，除了部分確實(shí)是滿足實(shí)際發(fā)展需要外，滿足地方官員政績(jī)需求也是重要原因。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，這些現(xiàn)象體現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是，“分稅制”在很大程度上有退化為“分錢制”的跡象。二是，地方政府的大量資金依賴于上級(jí)撥款，導(dǎo)致地方政府缺少長(zhǎng)期打算，不會(huì)把會(huì)自己當(dāng)作一個(gè)獨(dú)立的行為主體負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。
最終結(jié)果就是，地方債風(fēng)險(xiǎn)已是越積越大，當(dāng)前除了改變現(xiàn)在財(cái)稅體制和官員考核方法外，還必然要面對(duì)即將到來(lái)的債務(wù)償付高峰難題。
一份由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松署名的華創(chuàng)證券研究報(bào)告顯示，現(xiàn)有發(fā)行未到期的城投債約3.2萬(wàn)億元，從到期的結(jié)構(gòu)上來(lái)看，2014和2015年兩年暫未達(dá)償付高峰期，高點(diǎn)出現(xiàn)在2017~2019年，這三年占比達(dá)全部未償付債務(wù)的64%，其中高峰為2018年，當(dāng)年需償還的債務(wù)達(dá)到8017億元。就短期來(lái)看，2014年的償債壓力略高于2015年，2014、2015年的到期量分別為3245億元和2341億元。
季度應(yīng)償債超過(guò)1000億元的第一次出現(xiàn)在2016年第三季度。隨后在 2017 年進(jìn)入償債高峰階段，季度的應(yīng)償付債務(wù)均在1000億元以上，特別2018年4季度和2019年1季度，單季償付額度將超過(guò)3000億元。
隨著債務(wù)償付高峰的時(shí)點(diǎn)逐漸臨近，各地方政府也將面臨大考。具體到某一地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合該地區(qū)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等多方面因素。
華創(chuàng)證券研究認(rèn)為，從局部地區(qū)和行業(yè)上看，需要特別關(guān)注四類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：第一類是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，支柱產(chǎn)業(yè)過(guò)于集中在強(qiáng)周期性行業(yè)。這類地區(qū)包括內(nèi)蒙古的鄂爾多斯，山西的忻州、運(yùn)城等；第二類是融資能力差，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度較低，外生融資能力不足的地區(qū)。這類地區(qū)主要存在于不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如云貴地區(qū)的非省會(huì)地級(jí)市；第三類是相對(duì)于本身的經(jīng)濟(jì)財(cái)政規(guī)模，公開債務(wù)較多、負(fù)債過(guò)猛，這一類較為明顯的是天津、重慶、常州、鎮(zhèn)江、貴陽(yáng)、湖州、嘉興、合肥、成都、烏魯木齊、武漢。比如當(dāng)前四川、重慶的債務(wù)率均超過(guò) 100%；第四類是支柱產(chǎn)業(yè)存在明顯的產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)，同時(shí)區(qū)域環(huán)保壓力較大的地區(qū)。這類地區(qū)主要集中于河北等地。
由此也可以看出，除了一線城市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)外，內(nèi)陸省份在債務(wù)償付問(wèn)題上已是困境重重。
短期而言，當(dāng)前中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞下移疊加 局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)亦不容忽視。存量債務(wù)可通過(guò)“長(zhǎng)久期債務(wù)替換短久期債務(wù)” 等債務(wù)重組來(lái)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在財(cái)政部的有效監(jiān)管下，地方債的發(fā)行權(quán)可探索下放至省一級(jí)政府，使發(fā)債主體和償債主體逐步一致。而從長(zhǎng)期來(lái)看，則需財(cái)稅、土地、金融多方面改革配套組合發(fā)力，建立地方政府融資的可持續(xù)機(jī)制。唯長(zhǎng)短期政策組合發(fā)力，才能有效化解地方債務(wù)危機(jī)。
正如北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授黃益平所言，地方債的根本問(wèn)題不在存量而在流量和現(xiàn)金流。目前看來(lái)，地方債是可以解決的，但問(wèn)題在于如果地方舉債的行為不能得到改善，最后終將會(huì)釀成巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。
新《預(yù)算法》“開渠堵溝建墻”
2008年之后，中國(guó)的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快。這種快速擴(kuò)張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴(kuò)張也使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無(wú)法主動(dòng)進(jìn)行陽(yáng)光化舉債，因此繞道融資平臺(tái)公司的模式，導(dǎo)致政府和企業(yè)分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不清，融資風(fēng)險(xiǎn)表外化和難以控制，大量金融資源被無(wú)效部門占用導(dǎo)致資源配置低效率、腐敗頻發(fā)等問(wèn)題。
因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財(cái)政紀(jì)律，是中國(guó)“去杠桿”的核心問(wèn)題，也是十八屆三中全會(huì)決定提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。
今年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《預(yù)算法》的修訂，這距離該法的上一次修訂已經(jīng)過(guò)去了整整20年。
《預(yù)算法》修改并新增了21條內(nèi)容，主要規(guī)范了政府的全口徑預(yù)算、預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算審查以及地方政府發(fā)債等多個(gè)事項(xiàng)。
在地方政府債務(wù)問(wèn)題上，為了將地方政府的隱性債務(wù)顯性化，同時(shí)為了化解累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，新《預(yù)算法》規(guī)定除發(fā)行債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。而對(duì)于地方政府發(fā)行債券的行為，新《預(yù)算法》從六個(gè)方面作出了限制。
一是限制主體，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)，市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)級(jí)地方政府政府不具有舉債資格；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，地方政府的債務(wù)總規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)經(jīng)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，并報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；四是限制方式，地方政府舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是限制風(fēng)險(xiǎn)，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院將建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度；六是限制暗箱操作，各級(jí)政府應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公開各類預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。
新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)的控制責(zé)任主要放在中央政府及其部門，這與修改前《預(yù)算法》的規(guī)定既一脈相承，也與中國(guó)現(xiàn)行的政府管理模式相一致。
而就在《預(yù)算法》修訂的同時(shí)，財(cái)政部就對(duì)內(nèi)部的司局職能部門進(jìn)行調(diào)整，將新成立政策研究室、資產(chǎn)管理司、國(guó)際關(guān)系合作司、國(guó)際財(cái)金合作司，并加強(qiáng)和擴(kuò)充了預(yù)算司、稅政司等核心司局的職能和權(quán)限。這是財(cái)政部自1998年政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整。
顯然，新《預(yù)算法》在為地方政府發(fā)債開門之時(shí)，也增加了需要中央政府審批的前置條件。這種控制在規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也降低了地方政府發(fā)債的自主化和市場(chǎng)化的空間。
辜勝阻認(rèn)為，新《預(yù)算法》體現(xiàn)了為地方政府發(fā)債“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，在有限“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，設(shè)置了“九道鎖”，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。
舉債新框架
隨著新《預(yù)算法》修訂后，地方政府舉債的正路已經(jīng)打開。緊接著，國(guó)務(wù)院又正式對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，代表著本屆政府對(duì)于解決地方政府債務(wù)的一個(gè)全局性部署。其主要目的就是為了解決地方政府財(cái)政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時(shí)間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)，使得地方政府財(cái)政走上可持續(xù)道路。
《意見》主要?dú)w納為四個(gè)部分，分別是融資主體和渠道、權(quán)責(zé)定位的約法、配套改革措施、當(dāng)前應(yīng)對(duì)四個(gè)方面。
在地方政府性債務(wù)舉借主體上，明確為省級(jí)政府，市縣級(jí)政府通過(guò)省級(jí)政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。在過(guò)去，由中央政府代省級(jí)地方政府發(fā)行集合地方債，現(xiàn)在則給予了省級(jí)政府發(fā)債權(quán)，而市縣級(jí)政府由省級(jí)代理，使得地方政府債務(wù)等級(jí)下降一級(jí)，省級(jí)政府成為了市縣級(jí)政府的最后擔(dān)保人和償債人。
值得注意的是，《意見》提出“明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！边@也意味著未來(lái)各種平臺(tái)類公司將要么被政府納入預(yù)算，要么企業(yè)自負(fù)盈虧。
在融資規(guī)?？刂粕?，《意見》提出“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。這就意味著，未來(lái)整個(gè)地方債務(wù)總量由每年的國(guó)務(wù)院確定，全國(guó)總量無(wú)法突破某一上限。
融資方式上，首先給予了地方政府正規(guī)融資的渠道?！兑庖姟诽岢觥百x予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。其次，《意見》明確說(shuō)明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其他任何直接債務(wù)（或有債務(wù)除外）的舉債方式，都是不被允許和不合法的。這對(duì)于部分平臺(tái)類公司將是滅頂之災(zāi)。同時(shí)，在地方融資新方式上，推廣PPP（Public-Private-Partnership，即公私合作模式，公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式）模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。
在融資用途和管理上，《意見》將其區(qū)分為“一般債務(wù)”和“專項(xiàng)債務(wù)”兩種方式。一般債務(wù)對(duì)應(yīng)沒有收益的事業(yè)（有正外部性，比如城市內(nèi)道路，綠化公園等），由一般性公共預(yù)算收入償還。專項(xiàng)債務(wù)用于有一定收益性的項(xiàng)目，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還?！兑庖姟诽岢觥皩?duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理上，將實(shí)現(xiàn)中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷?！兑庖姟诽岢觥敖鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。
而對(duì)于當(dāng)前存量債務(wù)解決上，將會(huì)采取四條路徑：一是債務(wù)并表，政府性一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理；二是借新還舊，積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)；三是妥善償還存量債務(wù)。直白解讀就是：如果項(xiàng)目有利潤(rùn)，能還錢的就還錢；如果有一定利潤(rùn)但不夠的，由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，或者員工降工資等方式把利潤(rùn)擠出來(lái)還錢；如果真的沒利潤(rùn)，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過(guò)“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”，但要追究當(dāng)事人責(zé)任。四是確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。
可以看出，此次的《意見》是一次動(dòng)真格的改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務(wù)主體，舉債方式規(guī)范，債務(wù)分類和納入全口徑預(yù)算管理，以及相應(yīng)的追究和債務(wù)償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國(guó)改革頑疾的決心。
自主化疑慮
光大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高認(rèn)為，中國(guó)要建立健康的地方債市場(chǎng)，前提是地方政府應(yīng)該按市場(chǎng)規(guī)律辦事，要有預(yù)算的硬約束。這不是經(jīng)濟(jì)層面的問(wèn)題，而是政治層面的問(wèn)題。但政治體制的重大變革在短期內(nèi)不太可能發(fā)生。
有人擔(dān)心，新《預(yù)算法》在地方政府負(fù)債過(guò)程中實(shí)施的行政化干預(yù)越多、對(duì)債務(wù)人義務(wù)的規(guī)范空白越多，地方政府發(fā)債的自主化和市場(chǎng)化反應(yīng)就越弱。既要加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府負(fù)債行為的控制，又要希望資本市場(chǎng)撇開中央政府的因素來(lái)反映地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)立法者而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。
就目前來(lái)看，新《預(yù)算法》中還尚存諸多疑慮。
首先，中央政府對(duì)地方債券的審批，就顯示出中央政府對(duì)地方政府債務(wù)依然存在隱形擔(dān)保。試點(diǎn)的地方政府債券代理發(fā)行、自發(fā)代還以及自發(fā)自還的實(shí)踐中，地方政府債的發(fā)行利率幾乎等于國(guó)債，有些地方政府債券的發(fā)行利率甚至還低于國(guó)債，幾乎未體現(xiàn)出市場(chǎng)化的作用。
第二，由于新《預(yù)算法》規(guī)定只有省級(jí)政府可以發(fā)行地方債，市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)級(jí)地方政府的發(fā)債資格被取消，斷絕了這些地方政府通過(guò)市場(chǎng)化手段獲得資金的能力。
第三，新《預(yù)算法》雖然要求建立地方政府的責(zé)任追究機(jī)制，但過(guò)于籠統(tǒng)的規(guī)定（沒有規(guī)定到具體個(gè)人）無(wú)法威懾到地方政府在發(fā)債方面不出現(xiàn)違規(guī)行為，起不到真正約束地方政府行為的作用。
第四，新《預(yù)算法》要求地方政府就債務(wù)建立償還計(jì)劃、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制等，但沒有規(guī)定地方政府債券的違約處理和債權(quán)人的利益保護(hù)機(jī)制。一旦地方政府出現(xiàn)無(wú)法按期還債的“黑天鵝事件”，債權(quán)人可能依然無(wú)“法”維權(quán)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)“法”裁決。這可能會(huì)導(dǎo)致債權(quán)人將償債的要求和矛盾指向中央政府，要求中央政府予以代償，從而進(jìn)一步暴露出地方政府債券的“國(guó)債”實(shí)質(zhì)，與立法初衷和市場(chǎng)化改革的方向相悖。
第五，新《預(yù)算法》規(guī)定了地方政府應(yīng)披露預(yù)、決算表和審計(jì)報(bào)告等信息，但沒有繼續(xù)規(guī)定地方政府還應(yīng)及時(shí)披露其資產(chǎn)負(fù)債表等“存量”信息。政府的資產(chǎn)負(fù)債表是權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要內(nèi)容，資產(chǎn)負(fù)債率等償債能力存量指標(biāo)，對(duì)于債權(quán)人做出投資決策具有重大參考價(jià)值。地方政府財(cái)務(wù)信息的不完整，距離市場(chǎng)對(duì)債券發(fā)行的慣常要求尚有差距。
中國(guó)預(yù)算法修訂歷時(shí)10年終于“過(guò)關(guān)”。在財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉看來(lái)，未來(lái)關(guān)鍵是要做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作，中央層面需抓緊修訂新法實(shí)施條例，研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。
