財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（以下簡稱76號(hào)文），稱將在全國范圍開展政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式項(xiàng)目示范。這是財(cái)政部自去年年底推廣PPP模式以來發(fā)布的第一份正式文件。在此之前，今年5月，由國家發(fā)改委主導(dǎo)起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（以下簡稱PPP立法）向社會(huì)公開了征求意見稿。76號(hào)文與PPP立法征求意見稿的要點(diǎn)大體一致。但由于業(yè)內(nèi)對于征求意見稿尚存爭議，PPP立法的出臺(tái)目前尚沒有明確的時(shí)間表。在理論和實(shí)務(wù)界翹首期盼法律保障之際，財(cái)政部率先發(fā)布的76號(hào)文，立刻引起了各界高度關(guān)注。
解讀一：對于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目而言，76號(hào)文是利好
——76號(hào)文對于擬開展示范工作的PPP項(xiàng)目列出了正面清單，利于引導(dǎo)各方更好地參與PPP項(xiàng)目。76號(hào)文表明，財(cái)政部將統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行示范，并進(jìn)一步將示范項(xiàng)目重點(diǎn)鎖定在城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域內(nèi)的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。政府、投資人以及金融機(jī)構(gòu)對前述類型的PPP項(xiàng)目及其所在的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)給予密切關(guān)注并根據(jù)自身情況適時(shí)介入。
——76號(hào)文讓符合條件的PPP項(xiàng)目有了更有力的財(cái)政支持。76號(hào)文指出，財(cái)政部將積極研究利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對示范項(xiàng)目提供資本投入支持。地方各級財(cái)政部門可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持，確保社會(huì)資本的合理收益。這意味著，符合條件的PPP項(xiàng)目可以同時(shí)獲得中央和地方兩級財(cái)政的支持。而原先的PPP項(xiàng)目資金缺口多數(shù)依賴于地方政府財(cái)政補(bǔ)貼，很多地方民生工程因?yàn)樨?cái)力不佳無力貼補(bǔ)致使最終無緣PPP模式。
——76號(hào)文還讓跨年度實(shí)施的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支持有了制度上的保障。76號(hào)文指出，將從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃，以保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施。在過去的實(shí)踐中，（下轉(zhuǎn)第3版）
單一年度的預(yù)算收支管理制度一直是財(cái)政支付（包括財(cái)政補(bǔ)貼）的PPP項(xiàng)目實(shí)施的制度障礙，PPP項(xiàng)目的實(shí)施周期長達(dá)20-30年，一年一編的預(yù)算不僅影響了PPP項(xiàng)目的管理效率，而且也讓PPP特許權(quán)合同中的政府支付及補(bǔ)貼條款效力處于不確定狀態(tài)，對于PPP模式的推廣明顯是不利因素。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中長期財(cái)政規(guī)劃管理，對于PPP模式的推廣而言至關(guān)重要。
解讀二：76號(hào)文中提及的系列舉措對于PPP模式的推廣實(shí)施不可或缺。
76號(hào)文表明，財(cái)政部將在擬選擇的示范項(xiàng)目實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷完善PPP項(xiàng)目文本，總結(jié)、提煉、完善制度體系，同時(shí)將推動(dòng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，履行PPP政策制訂、項(xiàng)目儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障。這意味著，各省財(cái)政部門可能很快會(huì)內(nèi)設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)，力推PPP項(xiàng)目。在漫長的PPP立法過程中，這些具體工作的同時(shí)推進(jìn)對于PPP項(xiàng)目的規(guī)范和PPP模式的推廣而言不可或缺，示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)積累也可更好地促進(jìn)PPP立法工作的開展。
解讀三：在PPP立法千呼萬喚難出臺(tái)的背景下，76號(hào)文一定程度上讓民間資本看到了中央對于PPP模式推廣的決心和力度
去年以來，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）等文件的出臺(tái)，為新一輪PPP熱潮的掀起提供了政策依據(jù)。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。但由于國內(nèi)尚未制定專門的PPP立法，上述政策文件本身也過于宏觀、缺乏可操作性，加上過去“福建泉州刺桐大橋”等PPP項(xiàng)目的失敗案例以及民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資遭遇的各種“玻璃門”、“彈簧門”，讓民間資本在本輪PPP熱潮前仍抱持濃重的觀望情緒。
今年5月份，國家發(fā)改委主導(dǎo)起草的PPP立法稿首次公開向社會(huì)征求意見，但基于PPP項(xiàng)目實(shí)施涉及到方方面面的問題，牽動(dòng)的部門立法也較多，業(yè)內(nèi)對于PPP立法的時(shí)間表并無確定的預(yù)期。在略去PPP立法中有爭議的審批環(huán)節(jié)等內(nèi)容后，76號(hào)文對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目的評估論證、合作伙伴的選擇、財(cái)政支持、項(xiàng)目的績效評價(jià)等PPP立法要點(diǎn)均做了明確規(guī)定。相比較PPP立法征求意見稿而言，76號(hào)文更有力度，在PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策保障方面，財(cái)政部向前邁出了一步。
解讀四：就文件性質(zhì)和具體內(nèi)容而言，76號(hào)文也有其明顯局限。
首先，76號(hào)文性質(zhì)上屬于部委規(guī)章，效力等級較低。76號(hào)文的發(fā)文主體是財(cái)政部，屬于國務(wù)院部門立法，效力等級上不及法律、行政法規(guī)，司法實(shí)踐中部委規(guī)章僅能作為參照不能作為辦案依據(jù)。因此，就對PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障而言，76號(hào)文的作用有限。
其次，從具體內(nèi)容上看，76號(hào)文對于關(guān)系PPP項(xiàng)目實(shí)施的諸多重要事項(xiàng)均未明確涉及，有其明顯不足。
就具體內(nèi)容而言，76號(hào)文相對于PPP法（征求意見稿）并沒有實(shí)質(zhì)性突破，甚至不及征求意見稿之后的最新修改稿（目前尚未公布），特別是對于投資回報(bào)方式、政府承諾、有限追索、終止補(bǔ)償?shù)戎卮笫马?xiàng)均未涉及，因此，不能直接用以合理分配PPP項(xiàng)目政企雙方的權(quán)利義務(wù)，這讓76號(hào)文提及的“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”原則的落實(shí)也多了更多的不確定性。
此外，對于PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批、部門協(xié)調(diào)等各個(gè)流程和具體做法，76號(hào)文也未作規(guī)定。正如76號(hào)文所言，推廣PPP模式的重要意義之一是加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力，提高公共服務(wù)效率。但過去的實(shí)踐表明，PPP項(xiàng)目的法制現(xiàn)狀、政府信用、能力建設(shè)、多頭監(jiān)管、監(jiān)管無序也是當(dāng)前推廣實(shí)施PPP的現(xiàn)實(shí)障礙。從這個(gè)意義上講，即使有了76號(hào)文，PPP項(xiàng)目的實(shí)施仍然欠缺程序上的可操作性。此外，76號(hào)文還涉及與其他現(xiàn)有法律的銜接及沖突處理問題。以《政府采購法》的適用為例，76號(hào)文將PPP定性為政府采購，而根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，只有使用財(cái)政性資金采購符合規(guī)定的貨物、工程和服務(wù)的行為，才屬該法調(diào)整的范疇。PPP項(xiàng)目有用戶支付的PPP與政府支付的PPP之分，嚴(yán)格來講，只有后者才能適用《政府采購法》。鑒于此，要將PPP統(tǒng)一定性為政府采購，需對《政府采購法》加以修訂或者通過PPP立法加以明確規(guī)定。
綜上，76號(hào)文確實(shí)在一定程度上給業(yè)內(nèi)帶來了利好，但76號(hào)文畢竟是財(cái)政部就PPP模式推廣實(shí)施的一家之言，其先天不足也決定了它在未來發(fā)揮的作用會(huì)是有限的，PPP模式的推廣注定還有很長的路要走。
