近期，國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），全面加強地方政府性債務管理，將給地方政府、融資平臺和金融機構帶來重大影響。其中，明確提出融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府性債務。由于融資平臺數(shù)量眾多、存量債務龐大，在其回歸市場化經(jīng)營或?qū)嵤┦袌鐾顺龅倪^程中，需要強化政策對接和厘清監(jiān)管職責，切實防范融資平臺債務風險。
地方政府融資管理的新機制
規(guī)范地方政府融資行為。一是明確舉債主體?！兑庖姟分赋?，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉債，市縣舉債只能由省、自治區(qū)、直轄市代為進行。除政府及其部門可以舉債之外，事業(yè)單位不得承擔舉債功能。二是規(guī)范舉債方式。政府舉債只能采取政府債券方式，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)行一般性債券融資，由一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)行專項債券融資，由相應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。三是嚴格舉債程序。國務院核定省級政府債務限額，在限額范圍舉債，由省級政府報本級人大或其常委會批準。
嚴格地方政府債務用途管理。《意見》規(guī)定地方舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)營性支出。妥善處置融資平臺的存量債務和在建項目后續(xù)融資，對政府負有償還責任的債務，須履行償還責任，并可申請發(fā)行地方政府債進行置換；對不屬于政府應當償還的部分按市場規(guī)則處理，但地方政府也應當指導督促，拓寬資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆眨胤秸婪男袇f(xié)議約定。未來，地方政府性項目的債務融資將逐步分化為兩大層次：純公益性、缺乏盈利能力的項目主要依靠地方政府直接債務融資；公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻椖恐饕揽咳谫Y平臺或各類專門成立的項目機構。而純營利性質(zhì)的項目則逐步退出地方政府融資范疇。
強化地方政府債務約束機制。按照誰舉債誰償還的原則，明確地方政府對其債務負有償還責任，中央政府不會實施救助，防范地方政府舉債行為的道德風險。分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，做到誰借誰還、權責對等。完善預警機制，建立應急預案，防范地方政府債務風險。通過限額管理、用途管理和預算管理“三條線”，加上考核問責等配套制度，對地方政府債務盲目擴張形成約束。
地方債新政對融資平臺債務管理的影響
準確定位各類融資平臺的功能。政府債新政實施后，融資平臺將剝離政府融資功能，逐步轉向市場化經(jīng)營。未來融資平臺將面臨三種選擇：完全市場化、市場化同時作為社會資本出資方以ppp形式參與政府項目運作、無法市場化債務政府承接清算退出。大多融資平臺會走向市場，以經(jīng)營性業(yè)務為主，仍可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)确绞饺谫Y，只是沒有了政府背書，將被視同地方國有企業(yè)或一般工商企業(yè)。地方政府仍需要大量外部融資來實現(xiàn)事權、營造政績，新型的投融資主體可能還是會存在，在顯性化的政府信用擔保受到明確約束后，隱性化的信用擔保也可能會持續(xù)。
實現(xiàn)地方債發(fā)行與融資平臺存量債務有效對接?！兑庖姟冯m賦予了地方政府舉債融資的權限，但具體如何舉借還存在主體、規(guī)模等諸多限制，特別是省級以下的地方政府融資需求比較大，舉債資質(zhì)、信用等級卻相對較差，發(fā)行地方債難以完全匹配地方政府的融資需求。而且對融資平臺存量債務市場屬性進行甄別與分類將是一項復雜工程，會留下政策博弈空間，本來應由政府負責償還的債務可能會被認定為一般性企業(yè)債務，導致償債主體置換，增加銀行信貸風險。因此，確保融資平臺資金鏈條有序運轉，需要妥善處置存量的區(qū)縣級政府債務、匹配各級政府融資需求等細節(jié)問題，這些都有待地方政府根據(jù)中央部署進行統(tǒng)籌安排。
確保融資平臺不出現(xiàn)存量債務償還風險。從政府性債務資金來源看，全國總體上仍以銀行貸款為主。今后兩年是融資平臺的償債高峰期，除了地方財政支付外，整體上還需要外部融資進行周轉?！兑庖姟访鞔_地方政府發(fā)債可以用于適度歸還存量債務，部分銀行貸款將逐步被地方政府債券取代；但由于融資平臺存量債務巨大，如果地方政府債券發(fā)行時間節(jié)點和規(guī)模把握不好，很難緩解償還銀行貸款的壓力。在債券市場上，城投債存量也面臨調(diào)整，部分被審定為政府應當償還債務的城投債，可以發(fā)行政府債券來覆蓋；但未能納入政府預算管理的將被歸入一般企業(yè)類債券，信用風險會重新評估，需要重新落實償債資金來源。
建立融資平臺債務管理的新機制
穩(wěn)妥剝離商業(yè)性融資平臺的公益性資產(chǎn)負債。對只承擔公益性項目融資任務的融資平臺公司，依靠財政性資金償還債務的，今后不得再承擔融資任務，地方政府要在明確還債責任、落實還款措施后，對公司作出妥善處理。對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，實現(xiàn)商業(yè)運作，建立起政府引導、社會參與、市場運作的社會投資增長機制。
盡快建立健全融資平臺監(jiān)管規(guī)則。一是出資人職責履行要到位。加強對融資平臺發(fā)展規(guī)劃、投資融資、重大事項決策、資產(chǎn)處置等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。二是綜合評價激勵機制要科學。要有針對性地建立融資平臺分類考核評價機制。三是優(yōu)勝劣退的市場化機制要實施。
完善融資平臺自身管理架構。繼續(xù)通過資本金注入、土地注入、不動產(chǎn)注入等方式壯大融資平臺實力，提高再融資能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。加快董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層的構建，做到政企分開，實現(xiàn)融資平臺內(nèi)部的有效制衡機制，防范“內(nèi)部人控制”。建立審計委員會，確保財務信息真實可信，準確識別財務風險，有利于管理層和監(jiān)管層掌握融資平臺的動態(tài)財務信息。
完善融資平臺市場化融資的約束機制。金融機構要按照審慎經(jīng)營原則，嚴格授信審批管理，落實信貸管理政策要求，既要支持其開展項目建設和經(jīng)營活動，又要避免信貸過度集中帶來的市場風險和信用風險。暢通融資平臺多元化融資渠道，符合條件的可以發(fā)行債券實現(xiàn)外部融資。
