2008年年底，我國政府出臺“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃以應對金融危機，地方政府面臨大量的資金配套任務。數(shù)據(jù)顯示，這一年之前由我國各級各地的地方政府所設立的融資平臺，所發(fā)行的城投債規(guī)模都沒有超過600億元，2008年當年甚至比上一年還要低，但2009年之后很快就迎來了一個前所未有的井噴。2009年城投債規(guī)模上升到1547.7億，此后也未回落至2008年及之前的水平。
城投債的發(fā)行在一定程度上緩解了地方政府的資金壓力，借以募集到的資金也投向了基礎設施建設。相關項目具有極強的外部性，以及效益的延續(xù)性。比如高鐵，在剛剛建成之初的上座率并不高，引發(fā)了極大的輿論爭議，但幾年下來，國內主要的高鐵線路在非節(jié)假日也已變得運力緊張。當然，城投債繁榮發(fā)展的背后，也不斷暴露出突出的風險問題。一些經(jīng)濟學家和媒體因此經(jīng)常強調城投債、地方債務的危險性。再加上金融系統(tǒng)同期大大放松了對城市基礎設施投資的信貸約束，我國地方政府融資平臺的負債風險也時而成為輿論焦點。
地方政府融資平臺的風險問題不斷被提出，國家和各省級監(jiān)管部門也在收緊具體項目。許多地方的融資平臺的違規(guī)操作受到干預。但總體上，地方政府融資平臺和城投債的發(fā)展獲得了默認許可，如前述，因為其主要功能是為給國家經(jīng)濟刺激計劃配套資金。上面給政策，或者既給政策也給一部分資金支持，要求地方自行籌集資金，以激發(fā)地方政府積極性，這種操作非常常見。從某種意義上講，如果地方政府融資平臺和城投債受到過多的干預，中央財政就將不得不承擔起更多的出資責任。
或者說，在國家和各級地方之間分攤城市化、公共物品、基礎設施籌資責任的模式，恰恰是過去30多年來“中國模式”的重要組成部分。這種模式有助于減輕中央財政的財力投入負擔、增強地方政府對項目的供給責任（也因此降低了中央出資項目在地方落實執(zhí)行中的道德風險）。問題是，現(xiàn)有的城市化、基礎設施投建暴露出諸多弊病，地方政府融資平臺和城投債發(fā)展的風險也越來越明顯，地方政府性債務的存量之大已經(jīng)引起中央政府警惕。前述模式對于中國在城市化乃至經(jīng)濟增長中的貢獻非常顯著，卻不可避免要成為一個舊時代的代名詞。地方政府及其控制的融資平臺需要更進一步實現(xiàn)市場化，按照資本市場認可的方式融資，將風險完整的呈現(xiàn)在投資者面前，并以此來逐漸提升融資和資本使用的效率。
復旦大學經(jīng)濟學院教授王永欽領銜所著的《中國地方政府融資平臺的經(jīng)濟學：效率、風險與政策選擇》一書，近日由格致出版社與上海人民出版社聯(lián)合出版。這本篇幅不長的論著，非常精要和清晰的敘述了我國城市化過程中地方政府融資的基本情況、地方政府性債務的資金來源和借債主體，并深入討論了地方政府融資平臺的實際效率、風險等重大問題，就地方政府融資的改革與退出分別提出了短期和長期建議方案。
書作者對地方政府融資平臺的效率給予了客觀評價，指出融資平臺的功能優(yōu)點，即降低地方政府與金融機構之間的交易費用、項目建設的管理和審批成本，并有效集合了原先分散的土地、市政設施、公益事業(yè)、部分企業(yè)經(jīng)營權等資源，增加了各種資產(chǎn)的抵押價值，還培養(yǎng)和引入了較為專業(yè)的資產(chǎn)管理人才或團隊。這些做法大大提升了地方政府融資平臺的效率，增加了資金籌集的數(shù)額。書作者將地方政府融資平臺定義為“受到融資約束的地方政府在城市化和經(jīng)濟發(fā)展過程中的一種金融創(chuàng)新”。
地方政府融資平臺足夠有效，但其融資的實質是利用土地及其衍生資產(chǎn)作為抵押品，再以證券化的方法發(fā)揮杠桿作用。土地增值無法長期持續(xù)，這就因此需要設計替代性的融資安排。書作者討論了增強地方債透明度、統(tǒng)一發(fā)債和自主發(fā)債下的軟預算約束問題、地區(qū)異質性對不同地方債政策效果的影響、借發(fā)行地方債擺脫土地財政等問題，并指出在當前背景下，要充分發(fā)展具有優(yōu)質抵押品的地方政府債券和企業(yè)債券，借此剝離房地產(chǎn)承載的過多的金融功能。
