預(yù)算法修正案草案四審稿正在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議當(dāng)中。外界普遍認(rèn)為，這次會(huì)議上最終通過(guò)的可能性很大。
對(duì)于地方債，四審稿明確指出只有省級(jí)政府，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉債，其他地方政府及部門(mén)不得以任何方式舉債。但是，四審稿相比三審稿增加了例外規(guī)定，允許在預(yù)算執(zhí)行中增列赤字。
多位接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪的財(cái)稅專家認(rèn)為，新預(yù)算法通過(guò)后，政府將不能通過(guò)銀行貸款、信托等方式舉債，為數(shù)眾多的政府投融資平臺(tái)也將受到影響。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬?qū)?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)的規(guī)定重點(diǎn)在厘清政府與政府融資平臺(tái)的邊界，把兩者現(xiàn)在“父與子”的關(guān)系，變成平等的關(guān)系。未來(lái)政府舉債只能發(fā)行政府債券，而政府投融資平臺(tái)則變成市場(chǎng)主體，按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。
地方舉債權(quán)反復(fù)
對(duì)于地方政府是否能舉債，在財(cái)稅法學(xué)界爭(zhēng)議巨大。這也影響到預(yù)算法修訂進(jìn)程，在前幾次審議中，一度出現(xiàn)反復(fù)。
1994年通過(guò)的現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?BR>
但是，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，地方政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，資金需求巨大。2009年，全國(guó)人大開(kāi)始審議國(guó)務(wù)院代地方發(fā)債的方案。當(dāng)年，財(cái)政代理地方發(fā)行了2000億債券，納入地方預(yù)算管理。
但中央政府代地方發(fā)債使用者和借債方不對(duì)稱，存在風(fēng)險(xiǎn)。而且，地方政府融資平臺(tái)迅速膨脹，2011年6月份，審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的報(bào)告首次發(fā)布，截止到2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到10.7萬(wàn)億元。因此，要求給地方發(fā)債“開(kāi)口子”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。
2011年12月，預(yù)算法修訂的初審稿遞交給人大常委會(huì)審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。
當(dāng)年，部分省市首次試點(diǎn)自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。
但爭(zhēng)議并沒(méi)有平息。相對(duì)保守的一方認(rèn)為若賦予地方舉債權(quán)，地方債務(wù)的規(guī)模將難以控制。
這在2012年6月份上會(huì)的二審稿中得以體現(xiàn)，二審稿恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，明確指出地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。
2013年底，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于地方債有如下表述：“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。
事情又出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。為貫徹上述決定精神，今年4月份上會(huì)的三審稿再次給地方發(fā)債開(kāi)口子，但用語(yǔ)謹(jǐn)慎：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。
四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，而且沒(méi)有再公開(kāi)征求意見(jiàn)。這說(shuō)明此前的分歧可能已經(jīng)得到解決。
8月25日，預(yù)算法修正案四審上會(huì)之日，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員安建表示，三審稿已經(jīng)對(duì)地方政府債務(wù)管理作出了比較嚴(yán)格的規(guī)范，建議在此基礎(chǔ)上，為與中央批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案做好銜接，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步完善。
四審稿新變化
相比三審稿，四審稿對(duì)地方舉債的規(guī)定多出了半句話——“除本法另有規(guī)定外”，這引起了外界的關(guān)注。
這個(gè)例外條款體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，四審稿規(guī)定：省級(jí)政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省政府報(bào)本級(jí)人代會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。
馮俏彬表示，此處的增列赤字，跟政府舉債并不是同一回事。這是個(gè)資金管理的問(wèn)題，年度預(yù)算執(zhí)行中，在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上預(yù)算支出進(jìn)度快于收入進(jìn)度，并不是什么稀奇的事情，可以有很多方式加以解決，如中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)之間可以進(jìn)行資金的調(diào)度。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方預(yù)算不列赤字，是不允許“赤字預(yù)算”，預(yù)算編制要量入為出、收支平衡，但這個(gè)平衡不是追求每年都平衡，而是跨年度平衡?！霸隽谐嘧帧?，是承認(rèn)“預(yù)算赤字”，但第二年要補(bǔ)上。
在十八屆三中全會(huì)的決定中也提出了“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求。
目前的四審稿對(duì)地方舉債權(quán)的規(guī)定，由中央控制額度。對(duì)此，財(cái)稅學(xué)界仍有爭(zhēng)議。一些專家認(rèn)為，仍由中央控制額度，使得中央在某種程度上承擔(dān)一定連帶責(zé)任。但也有很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過(guò)額度控制，是目前比較合適的方法。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱大旗則認(rèn)為，目前舉債主體中，市、縣級(jí)政府債務(wù)占大多數(shù)，但舉債主體卻僅限于省級(jí)政府，仍然存在一定的不匹配。
融資平臺(tái)何去何從？
相比于預(yù)算法對(duì)地方政府發(fā)行債券的規(guī)定，外界更關(guān)注的是四審稿對(duì)地方融資平臺(tái)的影響。
今年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，明確指出要開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理。
8月27日，樓繼偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上作《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制。
但對(duì)于地方債，尤其是融資平臺(tái)所舉借的地方債如何納入預(yù)算管理，目前方案并不明晰。
據(jù)2013年全國(guó)債務(wù)審計(jì)報(bào)告，存量債務(wù)中，政府性債務(wù)的舉借主體包括政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)等。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，舉債規(guī)模最大的一個(gè)主體就是融資平臺(tái)公司，共舉債4.07萬(wàn)億，占比達(dá)37%。2013年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的融資平臺(tái)公司達(dá)到7170個(gè)。
對(duì)于存量債務(wù)，樓繼偉在這次會(huì)議上還提出，對(duì)高成本融資的存量債務(wù)，允許地方申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。
中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，四審稿明確規(guī)定地方政府舉債，只有一種方式，那就是發(fā)行地方政府債券。預(yù)算法對(duì)地方政府舉債實(shí)行了非常嚴(yán)格的規(guī)定。
對(duì)于舉債方式，據(jù)2013年全國(guó)債務(wù)審計(jì)報(bào)告，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67 億元。
朱大旗表示，不允許地方政府以發(fā)行債券以外的方式融資，為的是隔離財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在政府債務(wù)大量來(lái)自銀行貸款，借款期限又短，很容易造成風(fēng)險(xiǎn)的交叉感染。通過(guò)發(fā)行債券的方式，比較規(guī)范，也相對(duì)公開(kāi)透明。
劉劍文認(rèn)為，新預(yù)算法生效后，現(xiàn)在的銀行貸款、政府投融資平臺(tái)等都是不合規(guī)的舉債方式。未來(lái)，政府投融資平臺(tái)該清理的要清理。
其實(shí)，對(duì)于政府投融資平臺(tái)公司的清理工作一直在進(jìn)行。2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中，曾明確表示，要對(duì)融資平臺(tái)公司分類管理、區(qū)別對(duì)待。并且要求，以主要依靠財(cái)政資金償還債務(wù)的平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理。
朱大旗表示，融資平臺(tái)要區(qū)別對(duì)待，那些按市場(chǎng)化運(yùn)作，有正常盈利的，就變成普通企業(yè)；有些完全是政府越位，涉足競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的，應(yīng)該被清理掉。
馮俏彬指出，未來(lái)，政府和融資平臺(tái)公司應(yīng)該是平等的關(guān)系，政府自己主導(dǎo)的投資，需要資金的，只能通過(guò)發(fā)行債券；政府也可以發(fā)包，交給投融資公司，或其他市場(chǎng)主體。
