地方債務問題近期又受到各方關(guān)注，主要原因在于近兩年是地方政府的還款“大年”，今年集中到期的地方債有近2.4萬億元，但各地財政收入與土地收入隨宏觀經(jīng)濟的下行而出現(xiàn)了明顯下降，以至于記者采訪一位銀行省級分行領(lǐng)導時得到“許多地方債務問題快捂不住了”的結(jié)論。
根據(jù)審計署的報告，截止到2013年6月底，地方政府負有償還、擔保責任及可能承擔一定救助責任的債務總額達17.9萬億元，這其中融資平臺公司的債務總額近7萬億元，占地方政府總債務的39.1%，是地方政府債務的最大一部分，也是最為復雜的一部分。而如果考慮到通過影子銀行借債等因素，地方政府債務規(guī)模還會增加。全國人大常委會委員尹中卿日前曾表示目前地方債的實際規(guī)模很可能超過30萬億元。如按此口徑，平臺公司的債務規(guī)模也將隨之提高。化解地方政府龐大的債務問題，除了對既有債務進行分解、分類、打包等手段外，規(guī)范、改革平臺公司的運作模式，讓一些平臺公司退出也是十分必要的。
事實上，地方平臺公司自1987年上海久事公司成立至今已有近27年，由于《預算法》的約束及中央與地方權(quán)責不匹配的問題，平臺公司的成立是各級地方政府為擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新之舉。其對各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也的確起到了重要推動作用，但自2008年全面刺激政策出臺后，穩(wěn)增長成了經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾，對平臺公司的監(jiān)管相應有所放松，致其發(fā)展過于激進，部分地方政府甚至將醫(yī)院、學校等資產(chǎn)注入平臺公司以獲得貸款，一些基本無收益的平臺公司通過借短融長的方式獲得了大量貸款，引起地方債務規(guī)模迅速膨脹、銀行壞賬增加的不利局面。直到2010年國務院針對地方融資平臺出臺加強管理的政策，地方平臺債務規(guī)模才得到初步控制。但該政策其實僅是從清理規(guī)范平臺公司發(fā)展、加強對平臺公司信貸等方面做出的治標之策，而非從根本解決平臺公司問題的治本之道。
要想從根本解決地方債務與平臺公司問題，首先要對地方政府收入與支出進行規(guī)范，也就是改進預算管理制度，其次要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，最終達到捋順中央與地方的權(quán)責關(guān)系的目標。這也正是新一輪財稅體制改革重點推進的三個方面內(nèi)容。但僅依靠財稅體制改革還遠遠不夠，仍需配套一系列相關(guān)政策，如需盡快推出《特許經(jīng)營法》引入社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、進一步擴大地方債自發(fā)自還政策、推進資源稅改革等。
國務院6月轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》，其中提出要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。但筆者認為，平臺公司的存在有其合理性，況且一些平臺公司如上海城投通過市場化改革、資產(chǎn)證券化及完善法人治理結(jié)構(gòu)等措施正在變?yōu)槭袌龌瘒衅髽I(yè)，將所有平臺公司一律退出也是不符合實際的。
因此，融資平臺公司的退出需遵循因地制宜原則進行分類改革：一是部分平臺公司可逐漸剝離公益性投融資業(yè)務，僅保留燃氣、水務、高速公路等純經(jīng)營性業(yè)務，達到收益可覆蓋投資與運營成本并產(chǎn)生部分盈利的目的，轉(zhuǎn)型為一般國有企業(yè)或資本運營公司，擺脫對地方政府財政的依賴，上海城投基本屬于該類；二是部分平臺公司可剝離純經(jīng)營性業(yè)務，徹底轉(zhuǎn)換為只負責公益性項目如城市道路、保障性住房等投融資業(yè)務的主體，通過與地方政府簽訂回購或租賃協(xié)議來獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，取消平臺公司融資功能，由地方政府發(fā)債解決回購與租賃費用。在完成特定政府任務后此類平臺公司將被取消或進行轉(zhuǎn)型，重慶高等級公路建設(shè)投資公司已成功轉(zhuǎn)型為重慶旅游投資集團；第三類則略顯復雜，即從事如城市軌道交通投資運營、垃圾處理等準經(jīng)營項目的平臺公司，這部分公司雖能產(chǎn)生運營收入，但因初期投資巨大，后期運營收入無法覆蓋，此類平臺公司應逐漸向“公辦私營”、政府與社會資本合營的特許經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，地方政府以發(fā)債方式為其提供資本金，逐漸取消其融資職能。
以分類改革的方式使融資平臺公司逐步退出，既化解了平臺公司債務，又達到了引入社會存量資本，實現(xiàn)同業(yè)競爭的目的，一舉兩得。
需要指出的是，該方案也并非沒有缺點，以地方政府發(fā)債代替平臺公司融資會極大地考驗地方政府的信用品質(zhì)，對于財政收入較多的一線城市來說，其發(fā)債成本相對低，而一些財政收入較低的城市則可能發(fā)債成本非常之高，這十分不利于落后地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要新一輪財稅體制改革加大對落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。
