一、深刻認(rèn)識深化地方政府投融資平臺改革的重要性和緊迫性
目前，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展資金的來源有土地收入投資、財政專項資金、地方投融資平臺融資和民間投資等四種途徑，而地方投融資平臺融資又是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資的主渠道。地方投融資平臺主要是設(shè)立城投公司，通過土地或用財政等政府信用作抵押融通城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。地方政府設(shè)立的融資公司，一般包含政策性融資平臺、各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)平臺、公用事業(yè)類融資平臺、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運輸類融資平臺、土地儲備中心、國有資產(chǎn)管理中心等。各類平臺的共同特點，都是通過將土地、國有公司股權(quán)、規(guī)費、國債收入等資產(chǎn)劃撥注入，從而從銀行取得貸款或者發(fā)行建設(shè)債券，或通過融資租賃、項目融資、信托私募等資本市場融資方式進(jìn)行融資，以緩解地方城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展資金的不足。
近年來，受國家部委密集出臺宏觀調(diào)控政策和金融機(jī)構(gòu)門檻限制，以及自身體制機(jī)制等多重因素影響，政府融資平臺出現(xiàn)功能弱化、創(chuàng)新不足等現(xiàn)象，各地城投公司不同程度地存在著企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、持續(xù)發(fā)展的動力不足、償債與“造血”機(jī)制缺失、歷史債務(wù)較重、融資渠道較窄、投入產(chǎn)出失調(diào)以及企業(yè)市場經(jīng)營水平有待提高等問題。面對新一輪的全面深化改革，地方政府投融資平臺面臨改革發(fā)展新機(jī)遇、轉(zhuǎn)型發(fā)展新挑戰(zhàn)，已經(jīng)到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進(jìn)的階段。必須通過深化改革，實現(xiàn)三大重點目標(biāo)：即業(yè)務(wù)體系轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)升級；壯大資產(chǎn)規(guī)模，質(zhì)量提高；完善治理結(jié)構(gòu)，管理提升。
二、準(zhǔn)確把握深化地方政府投融資平臺改革的重點任務(wù)
(一)發(fā)揮市場的決定性作用，確立企業(yè)市場主體地位
1、增強市場意識、提高市場覺悟。市場經(jīng)濟(jì)最終能否發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，能否健康有序運轉(zhuǎn)，要依靠法治、依靠觀念、依靠政府和管理，但歸根到底取決于參與市場活動的人。這些主體健全的人格和理性的行為，對于實現(xiàn)市場配置資源目標(biāo)具有關(guān)鍵作用。參與市場活動的企業(yè)主體要具備參與市場活動的自覺，真正從思想覺悟上確立企業(yè)運作的市場主體意識。
2、拓展市場業(yè)務(wù)、實現(xiàn)多元化發(fā)展。按照“依托政府、市場運作；做強主業(yè)、多元兼營；創(chuàng)新升級、跨越發(fā)展”的總體思路，一是在做大、做強、做實城建主業(yè)的同時，依托土地核心要素，增強項目運作開發(fā)能力，形成土地一級市場、房地產(chǎn)二級市場、資產(chǎn)租賃三級市場的有效聯(lián)動與產(chǎn)業(yè)延伸；二是提升功能定位，發(fā)揮資本杠桿效應(yīng)，以投融資為手段，對公共資源、政府性資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行國有資本經(jīng)營，發(fā)展私募基金、風(fēng)投基金、高科技投資基金、城市發(fā)展基金，開辟土地外領(lǐng)域經(jīng)營新渠道；三是充分挖掘城市的特有資源與沉淀資產(chǎn)，形成具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營業(yè)務(wù)，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保垃圾發(fā)電、污水處理、城市廣告、水電氣熱、礦產(chǎn)經(jīng)營、立體式停車場等項目，為資產(chǎn)證券化、上市等直接融資打下堅實基礎(chǔ)。最終促進(jìn)投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營一體化，資源、資產(chǎn)、資本經(jīng)營多元化，形成以承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主業(yè)，形成土地開發(fā)等資源資產(chǎn)經(jīng)營、國有資本投資公司進(jìn)行股權(quán)投資與資本運作的立體式多元化發(fā)展格局。
3、創(chuàng)新市場模式、發(fā)展混合制經(jīng)營。要在混合所有制經(jīng)濟(jì)等改革領(lǐng)域找到市場經(jīng)營創(chuàng)新的突破口，充分借鑒BT、BOT、PPP等模式的成功經(jīng)驗，通過土地開發(fā)權(quán)拍賣、房地產(chǎn)合作開發(fā)、戰(zhàn)略股權(quán)投資等方式創(chuàng)新市場經(jīng)營模式，推動城投市場化經(jīng)營邁入新臺階。
（二）按照市場規(guī)律辦事，化解政府債務(wù)風(fēng)險
1、理順歷史債權(quán)債務(wù)關(guān)系，分解處理，降低地方政府投融資平臺負(fù)債率，對原有政府性債務(wù)進(jìn)行清算鎖定，確定還款來源。對于不同投資主體形成的歷史債務(wù)由財政部門接管，在今后土地出讓收入中提取專項償債基金償還。
2、劃分項目收益性質(zhì)，確定項目使用主體與償還主體的統(tǒng)一機(jī)制，對新增政府性代融、代建工程項目，建立收支平衡預(yù)算及企業(yè)包干運作機(jī)制，形成項目建設(shè)與資金來源相對應(yīng)，防范新增項目導(dǎo)致債務(wù)劇增。
3、依托財政，設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展償債專項基金，對于政府性項目建立“委托城投代建→政府回購→政府注入城投資產(chǎn)”的償債模式。政府性項目完工后市財政要加快決算，盡快移交資產(chǎn)使用單位，并由財政部門根據(jù)項目平衡安排一筆一定數(shù)量的專項資金（10-20億左右）予地方政府投融資平臺進(jìn)行回購，地方政府投融資平臺再以該資金通過摘牌掛認(rèn)購?fù)恋兀J(rèn)購金再以回購方式轉(zhuǎn)予城投，如此循環(huán)滾動，在壯大資產(chǎn)總量的同時消除不良負(fù)債，保障企業(yè)資金投入和產(chǎn)出比，形成良性的償債循環(huán)機(jī)制與長效的土地注入機(jī)制。
4、利用銀行期限利差，采取以“長”補“短”和債務(wù)分類展期等方式，以時間換空間，分段化解當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險，防范融資期限結(jié)構(gòu)和資金使用期限結(jié)構(gòu)不匹配引起的流動性風(fēng)險。
（三）重構(gòu)城投集團(tuán)資產(chǎn)，保平臺，促發(fā)展
1、從治理結(jié)構(gòu)、債務(wù)或與集團(tuán)資產(chǎn)匹配等角度出發(fā)，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，理順地方政府投融資平臺的股權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)地方政府投融資平臺獨立運作和錯位發(fā)展。
2、由政府盡快注入一批新的有效資產(chǎn)，化解地方政府投融資平臺資產(chǎn)急劇縮水引起資不抵債風(fēng)險。如公房資產(chǎn)的整體注入，以及城投公司出資的各類工程項目中返遷房、店面、地下室、停車位等分配節(jié)余資產(chǎn)及農(nóng)貿(mào)市場、幼兒園資產(chǎn)整體注入。同時按“誰出資，誰收益，資產(chǎn)歸誰”的原則建立完整的建設(shè)項目資產(chǎn)接管機(jī)制。
3、整合城建系統(tǒng)資產(chǎn)體系，拓展縣域市場范圍，實施開展“走進(jìn)去”戰(zhàn)略路徑，對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)，推進(jìn)土地市場化經(jīng)營，實現(xiàn)以地生財、以地興城；同時充分挖掘城建公用設(shè)施的商業(yè)價值，對冠名權(quán)、公交線路經(jīng)營權(quán)、廣告發(fā)布權(quán)等城市無形資產(chǎn)實行市場化運作。
（四）完善現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公司現(xiàn)代化管理模式
1、加強學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)。充分發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)黨組織的政治核心作用，確保黨委參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督。
2、完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，加強董事會建設(shè)，建立獨立董事制度，減少董事會和經(jīng)營班子的交叉任職。加強監(jiān)事會建設(shè)，推行外派監(jiān)事制度，有效發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督職能。
3、加強經(jīng)營班子建設(shè)。完善市場化選人用人制度，擴(kuò)大企業(yè)選擇高管的自主權(quán)，通過現(xiàn)有企業(yè)留人選人、市內(nèi)公開招聘、社會市場引進(jìn)人才等多種靈活渠道，選好人、用好人。
4、提高集團(tuán)母子管控能力。實行扁平化管理，提高運營效率。
（五）按照市場化要求創(chuàng)新企業(yè)內(nèi)部管控的制度，激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)在活力。
1、抓好戰(zhàn)略規(guī)劃修編完善。圍繞服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和深化改革新要求，創(chuàng)造持續(xù)競爭優(yōu)勢，建立富有遠(yuǎn)見和可操作性的戰(zhàn)略思維，不斷更新完善戰(zhàn)略定位。
2、實行精細(xì)化管理，加強內(nèi)控體系建設(shè)。逐步推行“去行政化”改革，推進(jìn)全面預(yù)算管理，有效防范經(jīng)營和投資風(fēng)險，管好人、財、物，保障企業(yè)良性發(fā)展。逐步實現(xiàn)車輛管理信息化、辦公無紙化、審批電子化等。
3、完善績效考核考核，落實獎懲機(jī)制。抓緊建立健全企業(yè)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度，實現(xiàn)人才市場化、薪酬市場化，為企業(yè)贏得市場競爭提供制度保障；建立企業(yè)長效激勵和約束機(jī)制，不斷強化企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究，打造一支與市場化接軌，職業(yè)素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)能力強、崗位業(yè)績優(yōu)的員工隊伍。
4、加強企業(yè)文化建設(shè)。充分發(fā)揮工會組織作用，增強“企業(yè)是我家，發(fā)展靠大家”的全局觀念，發(fā)揮員工的主動性、積極性、創(chuàng)造性、責(zé)任心，體現(xiàn)奉獻(xiàn)精神和人生價值。
三、加快完善深化地方政府投融資平臺改革的保障措施
(一)強化組織領(lǐng)導(dǎo)。推動地方政府投融資平臺改革是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程，改革的推進(jìn)也必將標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)、機(jī)制更活，要成立地方政府投融資平臺改革發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在上級主管部門的指導(dǎo)下，謀劃、制定和實施企業(yè)深入改革發(fā)展的各項工作。
（二）加強政策保障。地方政府投融資平臺作為市級乃至省域特大型國企，遇到的問題相對復(fù)雜，解決的思路相對前沿，“先行先試”政策對城投集團(tuán)改革進(jìn)程至關(guān)重要，上級行政主管部門要批復(fù)地方政府投融資平臺改革發(fā)展實施意見。
（三）完善機(jī)制保障。政府應(yīng)統(tǒng)籌各部門通力協(xié)作，開辟綠道，整合資源，建立起歷史債權(quán)債務(wù)清算機(jī)制、新增政府性項目收支平衡預(yù)算及企業(yè)包干運作機(jī)制、政府回購償債機(jī)制、資產(chǎn)注入長效機(jī)制等，在改革創(chuàng)新中不斷激發(fā)發(fā)展活力，在做大做實做強市本級投融資平臺中，為新一輪城鎮(zhèn)化和加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強力支撐。
（作者單位為江西贛州城市開發(fā)投集團(tuán)有限責(zé)任公司）
