近段時(shí)間，我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，從10個(gè)省市啟動(dòng)“自發(fā)自還”試點(diǎn)，到對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。但短期來看，我國(guó)地方債償還壓力仍大。根據(jù)此前審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，今明兩年地方債到期量分別為2.4萬億元和1.8萬億元，共計(jì)4.2萬億元。
接受證券時(shí)報(bào)記者采訪的專家指出，在財(cái)政收入增速放緩而支出不減的背景下，地方政府償債壓力難減。地方債應(yīng)該進(jìn)行總量控制，中央應(yīng)該在全國(guó)范圍建立債務(wù)比例、債務(wù)余額控制制度和增量控制制度等。
不容樂觀的債務(wù)現(xiàn)狀
“盡管地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上仍處于可控范圍，但局部仍然存在著令人擔(dān)憂的狀況?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政研究院院長(zhǎng)、政府預(yù)算研究中心主任王雍君表示，中國(guó)地方債務(wù)管理一直存在一個(gè)困擾之處，即一方面賦予地方政府在舉債方面更多的自主性，另一方面必須對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管?！暗胤秸梢愿鶕?jù)具體情況，因地制宜去進(jìn)行債務(wù)償還。但同時(shí)，必須對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管，否則風(fēng)險(xiǎn)會(huì)令人擔(dān)憂。困擾政府債務(wù)管理的最大難題就是如何把兩者協(xié)調(diào)和平衡起來。
王雍君提醒，目前，地方債務(wù)增長(zhǎng)速度比較高。國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，最近幾年地方政府省市縣三級(jí)的債務(wù)增長(zhǎng)速度年均將近20%，這已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩倍多。同時(shí)，局部地區(qū)的償債壓力比較大，主要體現(xiàn)在高速公路貸款等方面。
對(duì)于低層級(jí)政府債務(wù)的總體增速均高于上一層級(jí)政府的增速，中誠(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部總經(jīng)理助理閆文濤說，總體上地方政府債務(wù)信用下沉、風(fēng)險(xiǎn)上移的趨勢(shì)愈加明顯，收益與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分離。“各舉債主體在享有融資收益的同時(shí)，承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻不斷向同級(jí)政府甚至高級(jí)別政府遷移。融資平臺(tái)自身信用不斷向政府信用靠攏拉近，信用風(fēng)險(xiǎn)也逐漸從個(gè)體信用風(fēng)險(xiǎn)向地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)遷移，高層級(jí)政府的信用風(fēng)險(xiǎn)不斷累積加大。”
自主發(fā)債短期效果有限
按財(cái)政部的測(cè)算，地方政府未來三年（2015年~2017年）償債比重分別為17.06%、11.58%和7.79%。中誠(chéng)信對(duì)此也進(jìn)行過測(cè)算，數(shù)據(jù)顯示大部分省份債務(wù)期限結(jié)構(gòu)偏短，今明兩年部分省份到期債務(wù)高達(dá)60%。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安日前明確表示，今年是地方政府償債壓力最重的一年。
閆文濤指出，在當(dāng)前財(cái)政收入放緩的背景下，財(cái)政支出的剛性會(huì)進(jìn)一步加大今年地方政府的償債壓力。土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的景氣下行，對(duì)地方政府融資有較大影響，地方財(cái)政52%的收入是要靠土地和房地產(chǎn)來支撐。地方債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴過大，全國(guó)承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占比達(dá)37%左右，過于單一集中的債務(wù)償還結(jié)構(gòu)，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口。
雖然地方自主發(fā)債試點(diǎn)已經(jīng)展開，但短期內(nèi)的效果可能有限。
摩根大通中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱海斌稱，地方自主發(fā)債試點(diǎn)是在解決地方政府債務(wù)問題上邁出的具有鼓舞作用的一步。它為地方政府打開了一扇新的融資渠道。不過從實(shí)際效果看，有諸多問題需要解決。在試點(diǎn)階段，地方政府債券規(guī)模很小，而且中央政府很可能沿用配額制度以避免地方政府過度借貸。
朱海斌舉例說，在2014年的試點(diǎn)計(jì)劃中，大部分省份的發(fā)債配額甚至不足以支付貸款利息。從近期看，預(yù)計(jì)地方政府債券將與其他融資方式（如城市投資債券）并存，共同滿足地方政府的融資需求。政府將繼續(xù)區(qū)分存量問題和流量問題，這意味著避免現(xiàn)有地方政府債務(wù)違約的動(dòng)機(jī)依然很強(qiáng)。
完善發(fā)債制度建設(shè)
今年“自發(fā)自還”試點(diǎn)的推進(jìn)、地方債自主權(quán)的部分下放，被普遍認(rèn)為是化解地方債邁出的重要一步。但對(duì)于地方債長(zhǎng)期管理是不夠的，王雍君認(rèn)為，從地方債來看，最簡(jiǎn)單也是最重要的辦法是進(jìn)行總量控制。中央應(yīng)該在全國(guó)范圍建立債務(wù)比例、債務(wù)余額控制制度和增量控制制度。債務(wù)總量主要是控制兩部分，一是債務(wù)存量，也就是債務(wù)總量不能超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，另一個(gè)是增量，即當(dāng)年新增加的債務(wù)發(fā)行量不能超過的數(shù)字。
“這些工作雖然已經(jīng)展開，但仍不完整，包括沒有明確的比例限制。”王雍君認(rèn)為，總量控制永遠(yuǎn)處在最重要地位，這事關(guān)可持續(xù)性。制定總量控制的規(guī)則，包括規(guī)定政府的負(fù)債率和債務(wù)率。
在王雍君看來，中國(guó)債務(wù)管理應(yīng)有全面改革，包括建立好的法律框架、預(yù)警系統(tǒng)、明確中央“兜底”事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在這些都是一個(gè)模糊地帶，很多地方一旦出現(xiàn)問題，不知道救助標(biāo)準(zhǔn)和程序是怎么樣。全面改革的主要目的就是“釋放”中央政府，中央不僅要“救火”，更要“防火”。
