嘉賓：廣發(fā)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授 劉煜輝
“中國(guó)版”市政債呼之欲出。
2014年地方政府債券發(fā)行采用財(cái)政部代發(fā)代還和試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)自還兩種方式。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司人士5月22日向媒體透露，在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區(qū)仍由財(cái)政部代發(fā)代還。
此次試點(diǎn)規(guī)模尚小，但卻是第一次真正意義上地方自發(fā)自還政府債券。除了“自發(fā)自還”，今年試點(diǎn)辦法的一大亮點(diǎn)在于要求引入評(píng)級(jí)機(jī)制。辦法要求，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀、公正的原則開展信用評(píng)級(jí)工作，并及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告。
因此，這也被包括國(guó)泰君安首席債券分析師徐寒飛在內(nèi)的業(yè)內(nèi)資深人士視作中國(guó)版“市政債”開始正式啟動(dòng)。不過亦有權(quán)威人士指出，成熟的市政債是根據(jù)具體項(xiàng)目需求來發(fā)債。這與真正意義上的“市政債”尚存一定距離。
近期，《預(yù)算法》修正案第三次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，三審稿中最引人關(guān)注的，是在規(guī)定地方舉債“禁區(qū)”的同時(shí)，提出適當(dāng)開放地方政府舉債權(quán)限。但由于被寄予諸多期望的三審稿并未通過，亦為“市政債”的推出留下了懸疑。
事實(shí)上，上海、深圳、浙江等地早在2011年就已啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。只不過，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“上述地區(qū)此前的自行發(fā)債更像是國(guó)家信用的中央債券，而此后若再推行地方政府自主舉債，首要解決的問題，就是給予地方政府貨真價(jià)實(shí)的獨(dú)立舉債地位。”
本周，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，要求“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，這或許意味著上述問題亦有望逐步得到解決。
Q：目前推出市政債是否時(shí)機(jī)成熟？試點(diǎn)之初的市政債與真正的市政債會(huì)有何不同？
A：推出市政債也是可以的，但是目前政治體制、機(jī)制不支撐，地方政府還無法作為合格的發(fā)債主體自行舉債；即便是地方政府發(fā)債，投資者購(gòu)買它，很大程度上是因?yàn)槠浔澈笥须[性的中央政府的信用擔(dān)保。中國(guó)整個(gè)信用系統(tǒng)的剛性兌付還沒有打破的情況下，若要加速市政債的推出，只會(huì)進(jìn)一步加劇道德風(fēng)險(xiǎn)，偏離政策初衷。
目前試點(diǎn)的中央代發(fā)的地方政府發(fā)債規(guī)模已超6000億，但是它實(shí)際上等同于中央財(cái)政的國(guó)債，離真正的市政債差距還很大。怎樣使地方政府成為獨(dú)立承擔(dān)的融資主體并非易事。市政債推出初期，肯定會(huì)帶有很強(qiáng)的中央政府信用支持，這與中央代發(fā)地方政府債券試點(diǎn)暫無本質(zhì)區(qū)別；但伴隨著機(jī)制、體制障礙的改革清除，中央政府信用可能會(huì)慢慢淡化、退出。
Q：對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，是實(shí)現(xiàn)自主發(fā)債不可或缺的前提，社科院開展的地方政府信用評(píng)級(jí)研究進(jìn)展如何？目前存在哪些障礙？
A：社科院從2005年起就啟動(dòng)地方金融生態(tài)研究，制定出金融生態(tài)指標(biāo)，并將各地區(qū)依據(jù)指標(biāo)打分，按綜合得分的分位劃分為5級(jí)：第一級(jí)為前10%，第二級(jí)為10%-35%，第三級(jí)為35%-65%，第四級(jí)為65%-90%，第五級(jí)為后10%，各等級(jí)區(qū)別明顯。金融生態(tài)指標(biāo)分為地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支、政府治理、債務(wù)狀況四大類，這四大類主要是從償債能力和償債意愿兩個(gè)角度衡量。
此后，社科院金融所和人民銀行合作，利用上述等級(jí)指標(biāo)與審計(jì)署提供的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建出地方政府信用評(píng)級(jí)模型。但目前地方政府信用評(píng)級(jí)模型還處于科研項(xiàng)目階段，只是一個(gè)模擬盤。這個(gè)模型若要應(yīng)用于地方政府實(shí)際融資中，或是作為發(fā)債定價(jià)的參照標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)大的距離。模型構(gòu)建在技術(shù)上已不存在障礙，但是數(shù)據(jù)連續(xù)性稍差，并且最大的障礙來自于體制、機(jī)制。
在單一的政治經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府不太可能成為獨(dú)立的融資主體，簡(jiǎn)單講，就是在西方聯(lián)邦制或邦聯(lián)制的框架下，整個(gè)國(guó)家的債務(wù)就相當(dāng)于帶底艙隔斷的船體設(shè)計(jì)，各個(gè)地方政府相當(dāng)于底艙，分艙之間有隔斷，也就是能夠承擔(dān)有限責(zé)任。這樣一艘船中若有一兩個(gè)艙進(jìn)水，不會(huì)影響到整個(gè)船體的正常運(yùn)行。但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治體制是沒有“底艙隔斷”的，或者說底艙隔斷的密封性不是很好，只要有一個(gè)艙進(jìn)水，其他艙也會(huì)受牽連，這就變成了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前的經(jīng)濟(jì)政治體制特點(diǎn)是，單一的地方政府行為可以企業(yè)化、公司化，它可以和其他地方政府競(jìng)爭(zhēng)GDP，但是沒有“獨(dú)立的法人資格”。這種情況下，地方政府很難成為償債主體。
Q：既然地方政府獨(dú)立的舉債主體地位是實(shí)現(xiàn)真正意義上市政債的基礎(chǔ)，若要實(shí)現(xiàn)這個(gè)基礎(chǔ)，需要哪些方面的改革？
A：地方政府想要成為合格的融資主體，就要涉及兩方面的改革。第一個(gè)涉及中央和地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)，這需要清晰界定法律框架下地方政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上再確定地方政府的收入來源。
第二個(gè)涉及金融問題，地方政府若要融資，必須要為其設(shè)計(jì)合理的償債結(jié)構(gòu)性安排。一方面，在西方其公共設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，它主要靠收費(fèi)，而非政府的財(cái)政補(bǔ)貼，特別是使用半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如公路、交通運(yùn)輸、水電設(shè)施、環(huán)保設(shè)施，都是要付費(fèi)的，否則所建成的項(xiàng)目很難成為債務(wù)抵押品。
另一方面，地方政府要形成自己的主體稅，這就牽涉分稅制的調(diào)整。西方的主體稅包括財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、資源稅等，但中國(guó)目前主要是流轉(zhuǎn)稅、增值稅（中央和地方分享）。地方政府需要有穩(wěn)定的收入來源，如果財(cái)政收入不穩(wěn)定，就沒有穩(wěn)定的償債來源，地方政府靠賣地獲得資金，一次性把70年的土地產(chǎn)權(quán)賣出去，這是短期化行為。
