地方政府債務不斷膨脹，盡快建立市場化的約束機制已經(jīng)逐漸演變成一場與債務風險之間的賽跑。而未來市政債的推出，有望讓市場化的約束機制拿下首輪賽點。
昨日，在由中國社科院與中國金融學會共同舉辦的《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》發(fā)布暨學術研討會上，央行副行長潘功勝表示，市政債無論在學術界還是政策上都已經(jīng)形成了一個共識，同時在有關發(fā)債主體等具體操作層面上還需充分研究論證。
在上述研討會上，中國社科院副院長李揚也認為，中國缺乏債務的約束機制。在李揚看來，城鎮(zhèn)化是需要長期資金的一項活動，而中國金融體系動員的資金主要是短期，這樣一個期限錯配問題始終存在。這個矛盾導致地方政府融資平臺和影子銀行融資方式繁榮發(fā)展，如果缺乏有效的債務治理機制，地方債務急劇膨脹會引發(fā)一些債務風險。
兩度加杠桿
所謂金融生態(tài)，是指微觀層面的金融環(huán)境，包括法律、社會信用體系、會計與審計準則、中介服務體系、企業(yè)改革的進展及銀企關系等方面的內(nèi)容。這是一個非常具有中國特色的概念，其首次出現(xiàn)于2003年。
2003年，央行行長周小川首次系統(tǒng)地將仿生學理論運用于中國金融體系，并運用它對中國金融運行中的深層次體制和機制性問題做了深入分析。概念一經(jīng)提出，便獲得了中國金融界的廣泛共識。從2005年起，中國社科院金融研究所開始實施對中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性跟蹤研究，目前，研究小組已發(fā)表多份金融生態(tài)研究報告。而此次發(fā)布的《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》是最新一版。
“對2013年金融生態(tài)環(huán)境的評價，我們有一張地理圖，形象地刻畫了中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的態(tài)勢?！崩顡P稱，我們分成5等級，一級上海、北京，二級浙江、廣東、江蘇、福建、天津、重慶，三級遼寧、安徽，四級河北、吉林、湖北、內(nèi)蒙古、江西、山西、湖南、海南，五級陜西、新疆、黑龍江、青海、甘肅、貴州。
事實上，人民銀行亦在大力推進金融生態(tài)環(huán)境建設。在多個年度工作會議上，人民銀行都提出，要進一步改善金融生態(tài)環(huán)境，把促進改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境作為人民銀行各分支機構為地方經(jīng)濟服務的一項重要內(nèi)容。
李揚認為，地方政府的債務狀況與當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)密切相關。“也就是說地方金融生態(tài)比較好的地方，債務狀況就不是很嚴重。”
審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。
李揚認為，2009年以來中國經(jīng)濟經(jīng)歷了兩輪加杠桿，第一輪在2009年至2010年期間。此外，在2012年6月至2013年，由于穩(wěn)增長重新回到壓倒一切的最重要位置，信用的擴張重新開始。
李揚提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年底，地方政府直接承擔償還責任的有6.71萬億，到2013年6月底是10.9萬億，兩年半的時間增長了62.44%。2010年底，地方政府的“或有債務”2.34萬億，2013年6月底是7萬億，增長了299%。
需要指出的是，盡管經(jīng)歷了上述兩輪加杠桿，但地方政府債務的風險，目前的一個共識仍然是總體可控。
“基礎設施使用和受益的時間很長，如果基礎設施投資都由當代人來承擔的話，顯然這個債期是不公平的。適度融資讓這代人和下一代人來共同承擔這個成本，是一個雙贏的成果。”發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長王一鳴認為，地方政府融資具有一定的合理性。
糾結在細節(jié)
“總體上看，政府的債務風險是可控的，同時這些債務資金的使用，主要是投資性的，而不是消費性的。”潘功勝在上述發(fā)布會上稱，但地方政府的各種融資缺乏規(guī)范的市場約束和財政紀律約束，這一點形成了一個共識。
中國面臨的一個實際情況是，當前和未來一段時期，城鎮(zhèn)化建設需要大規(guī)模的資金。
“有必要建立一個市場化、規(guī)范化的融資機制?！迸斯俜Q，十八屆三中全會也指出，要建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。
“市政債無論在學術界還是政策上都已經(jīng)形成了一個共識?！迸斯偻嘎叮壳爸饕窃谝恍┘夹g細節(jié)上還需充分論證。
首先一個爭論，就聚焦在發(fā)債主體上。有一種觀點認為，應由上級政府代替下級政府發(fā)債融資。之所以要采取此方式，主要是為了控制地方政府的融資規(guī)模和行為。
但在潘功勝看來，這種處理可能帶來一些問題。“（這種方式）本質(zhì)上是上級政府對下級政府的融資進行了信用背書，這樣不同地方的信用好壞沒有一個區(qū)別”；“可能會造成下級政府把精力放在從上級政府那里爭奪指標、額度上”。
此外，潘功勝還稱，這種方式下，哪一個城市可不可以發(fā)債，發(fā)多少債，是上級政府說了算，而不是市場說了算。這就可能造成資金可得性、融資成本和當?shù)匦庞脿顩r脫節(jié)。在他看來，可行的方式應該是誰償債，誰發(fā)債。
第二個討論較多的焦點，是在市政債的投資主體上。潘功勝認為，應該鼓勵當?shù)厝送顿Y本地的市政債。其實，不少國家市政債的發(fā)行，不僅要聽取民意，而且當?shù)鼐用褚彩潜镜厥姓囊粋€重要的投資主體。這樣一種結構設計，可以更好監(jiān)督資金的使用，防范地方政府的道德風險。
