土地資產(chǎn)是城投公司中最重要的資產(chǎn)，在城投公司規(guī)范發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的土地出讓金返還的模式已被禁止，那么城投公司該如何參與土地開發(fā)呢？本文將拋磚引玉，簡(jiǎn)述城投參與土地開發(fā)的方式。

一、先征后返模式被禁止

1.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）規(guī)定：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國(guó)有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行‘零地價(jià)’，甚至‘負(fù)地價(jià)’，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。”

2.《財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜[2015]83號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁使用土地出讓收入為產(chǎn)業(yè)投資基金注資和對(duì)外投資（含出借）?！?/p>

3.《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（[財(cái)綜〔2016〕4號(hào)]）規(guī)定，“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。對(duì)于違反規(guī)定的行為，將按照《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》等規(guī)定進(jìn)行處理。”

4.《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資源部2014年第61號(hào)令）其中有以下規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格。各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國(guó)家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款。”

5.《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）規(guī)定“嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地”、“對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消?！?/p>

二、獲得土地的主要方式

1.公開招拍掛

以公開招拍掛方式取得土地使用權(quán)多見于城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，城投企業(yè)依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布的公告，參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)、競(jìng)買或協(xié)議出讓，繳納土地出讓金后獲得土地使用權(quán)，計(jì)入“存貨”或“無(wú)形資產(chǎn)”科目。城投企業(yè)獲取土地使用權(quán)后，依據(jù)規(guī)劃開展后續(xù)經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，土地出讓金計(jì)入相關(guān)項(xiàng)目總投資。

2.劃撥方式取得土地

根據(jù)《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

三、參與土地開發(fā)的方式

1.土儲(chǔ)委托代建

目前城投企業(yè)土地開發(fā)業(yè)務(wù)的資金平衡方式較明確，但由于土地開發(fā)投資與出讓存在的時(shí)間差，因此，土地開發(fā)業(yè)務(wù)存在一定的資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一是業(yè)務(wù)開展是否規(guī)范，委托方是否嚴(yán)格按照委托代建協(xié)議約定，按時(shí)足額支付土地開發(fā)款項(xiàng)，二是區(qū)域已開發(fā)的土地能否及時(shí)出讓，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的良性滾動(dòng)，并為區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供相對(duì)持續(xù)而穩(wěn)定的資金來(lái)源。

2.城市更新

城市更新項(xiàng)目會(huì)先授權(quán)城市更新實(shí)施主體，實(shí)施主體確定后，在城市更新范圍內(nèi)的資產(chǎn)都會(huì)歸實(shí)施主體(包括平衡地塊)，所城市更新相當(dāng)于提前鎖定了土地，際上為舊使用權(quán)人退出后土地使用年限清零，將土地使用權(quán)通過劃撥或出讓等手續(xù)交予新使用權(quán)人的過程。

3.片區(qū)開發(fā)

自然資源部在2020年出臺(tái)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，允許在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)。城市更新必須在國(guó)有土地上實(shí)施，但是還有相當(dāng)一部分地區(qū)不符合城市更新的框架范疇，所以片區(qū)開發(fā)便成為城投公司參與土地一級(jí)開發(fā)的主要方式。

4.做地主體

杭州市出臺(tái)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)做地主體的支持力度完善土地儲(chǔ)備資金管理的通知》（杭政辦函[2018]142號(hào)）明確杭州的城投集團(tuán)及開發(fā)區(qū)管委會(huì)為做地主體，各做地主體在市委、市政府指定區(qū)域范圍內(nèi)與市土地儲(chǔ)備中心合作開展土地前期開發(fā)整理，具體負(fù)責(zé)實(shí)施地塊的征地拆遷（補(bǔ)償）以及根據(jù)地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施地塊內(nèi)配套設(shè)施建設(shè)和場(chǎng)地平整等工作。石家莊市也出臺(tái)《石家莊市市區(qū)做地工作流程》（石政函[2018]23號(hào)）明確了做地的工作流程。所以，城投公司是可以作為做地主體參與土地的一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)的。

5.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

城鎮(zhèn)低效用地可采取政府收儲(chǔ)改造、原土地使用權(quán)人改造、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造、市場(chǎng)主體改造等四種方式實(shí)施,低效用地中有一種屬于不能獨(dú)立規(guī)劃，宗地面積過小的“三地”：邊角地、插花地、夾心地，關(guān)于三地的解決方式，無(wú)論在低效用地改造還是城市更新，可以跟周邊土地一并加以改造的，可以進(jìn)行協(xié)議出讓改造利用。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)也是城投公司參與土地開發(fā)的一個(gè)切入點(diǎn)。

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