地方債務(wù)的形成除了地方政府的內(nèi)生融資意愿以外，還與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配有關(guān)，結(jié)合“轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，未來地方政府的融資可能主要傾向于非營(yíng)利性項(xiàng)目（市政債形式），而營(yíng)利性則需要依靠市場(chǎng)融資來解決（不含政府信用的信用債），現(xiàn)有的城投債存量將有重組和過渡期。
記者李光磊在審計(jì)署還沒有公布地方債務(wù)數(shù)據(jù)之前，借助鼓勵(lì)企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造的政策東風(fēng)，城投債10月份進(jìn)入發(fā)行高峰，供給出現(xiàn)井噴。
據(jù)光大證券統(tǒng)計(jì)，10月份，城投債發(fā)行量由9月份的838億元升至982億元，同比少增129億元，但降幅也比9月份有所收窄。季節(jié)調(diào)整后的發(fā)行規(guī)模也由9月份的786億元提升至990億元。綜合來看，回升態(tài)勢(shì)比較明顯。
與此同時(shí)，債券發(fā)行票息率繼續(xù)上揚(yáng)。10月份城投債發(fā)行利率較9月份小幅上揚(yáng)。市場(chǎng)資金面偏緊是城投債票息率持續(xù)上行的重要因素。此外，城投債的大量發(fā)行導(dǎo)致評(píng)級(jí)下沉也是部分原因。
從債券類別上看，企業(yè)債是10月份城投債放量發(fā)行的主力軍。10月份單月城投企業(yè)債發(fā)行規(guī)模為595億元，接近去年同期水平。相對(duì)企業(yè)債，中票和短融發(fā)行量并不是很高，分別為218億元和169億元。
對(duì)于10月份城投債的井噴，光大證券認(rèn)為，今年5月份，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于對(duì)企業(yè)債券發(fā)行申請(qǐng)部分企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)核查的通知》。該文件規(guī)定：為規(guī)范企業(yè)債券發(fā)行申請(qǐng)企業(yè)行為，發(fā)行人和有關(guān)中介機(jī)構(gòu)需認(rèn)真做好自查工作。這導(dǎo)致了大量處于自查過程中的企業(yè)債積壓。而9月份開始，與城投企業(yè)債同步，企業(yè)債券融資規(guī)模出現(xiàn)反彈跡象。
“這在一定程度上說明，自查接近尾聲帶來的積壓企業(yè)債逐步釋放應(yīng)該是此次放量的主因，預(yù)計(jì)這一過程將會(huì)維持一段時(shí)間。”光大證券分析稱。
也有分析認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委近期發(fā)布通知，明確參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)，均可申請(qǐng)發(fā)行并使用不超過項(xiàng)目總投資70%的企業(yè)債券和資金，鼓勵(lì)有條件的市、縣政府對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目給予債券貼息。這在一定程度上點(diǎn)燃了地方發(fā)債的熱情。
而剖析更深層次的原因，則是地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致地方政府的發(fā)債熱情不得不高漲。以四川省為例，今明兩年該省計(jì)劃實(shí)施4.26萬億元的重大項(xiàng)目投資，其中依賴政府投入的重大基礎(chǔ)設(shè)施以及民生工程、社會(huì)事業(yè)設(shè)施項(xiàng)目，總投資達(dá)到1.8萬億元。而2012年，四川省GDP為2.1萬億元，全省公共財(cái)政總收入僅為3685.4億元。也就是說，四川如果不發(fā)債融資，單靠銀行貸款很難滿足巨量的資金需求。
事實(shí)上，發(fā)債結(jié)果也一定程度上印證了上述觀點(diǎn)。建筑工程類企業(yè)始終是城投債發(fā)行的主力之一，自今年4月份以來，城投債發(fā)行規(guī)模的縮減，讓基建投資資金來源受到一定限制，期間主要通過表內(nèi)信貸獨(dú)力支撐。10月份城投債的放量將會(huì)分擔(dān)表內(nèi)信貸的部分壓力，對(duì)基建投資形成一定支持。
雖然本輪全方位的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果沒有出來，但有業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，即使整體風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，但仍不容樂觀，徹底化解地方債風(fēng)險(xiǎn)難度非常大。
“首先，現(xiàn)在巨額的政府負(fù)債是長(zhǎng)期累計(jì)下來的，在一屆政府當(dāng)中還清是不可能的。其次，很多地方已經(jīng)在采取新的措施，就是借新債還舊債，表面上賬面看起來債務(wù)規(guī)模在下降，事實(shí)上是在滾雪球。因?yàn)樾聜谠黾樱偌由蟼⒃谏仙?，最終的債息越來越高。再次，2008年中期以來，實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率不高的情形依然存在，如果不能通過有效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀收入水平的提高，債務(wù)的累計(jì)是必然的?！睆?fù)旦大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)研究中心主任石磊分析稱。最后，到目前為止，企業(yè)作為微觀主體、納稅主體，整個(gè)稅收負(fù)擔(dān)還在增加，企業(yè)的負(fù)債率也在提高。
據(jù)記者了解，自2012年來，很多城投債紛紛進(jìn)入還債高峰期。以廣西為例，南寧、柳州、桂林等多個(gè)城市，在過去幾年發(fā)展中，分別形成了大量地方債務(wù)，2012年進(jìn)入地方債務(wù)還款高峰期。僅柳州市2012年要償還的地方債務(wù)就超過100億元，而當(dāng)年財(cái)政收入不過200億元。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴也認(rèn)為，解決地方債還要依靠財(cái)稅體制的改革。地方債風(fēng)險(xiǎn)與分稅制存在密切關(guān)系，因此改革財(cái)稅制度的確是解決地方債問題的必由路徑。
“進(jìn)行財(cái)稅體制改革，適當(dāng)擴(kuò)充政府的財(cái)權(quán)，將有利于緩解地方財(cái)力有限、償債能力弱的問題。此外，通過資產(chǎn)證券化，把地方債變成權(quán)益類資產(chǎn)，盤活存量，有助于避免流動(dòng)性危機(jī)。”王一鳴表示。
在剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)上，中共中央提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在國(guó)泰君安徐寒飛看來，地方債務(wù)的形成除了地方政府的內(nèi)生融資意愿以外，還與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配有關(guān)，結(jié)合“轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，未來地方政府的融資可能主要傾向于非營(yíng)利性項(xiàng)目（市政債形式），而營(yíng)利性則需要依靠市場(chǎng)融資來解決（不含政府信用的信用債），現(xiàn)有的城投債存量將有重組和過渡期。
針對(duì)地方債券改革問題，有業(yè)內(nèi)人士提出以下建議：首先，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可考慮發(fā)行市政債券解決城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目融資問題；其次，建立健全相關(guān)法律約束機(jī)制，市場(chǎng)監(jiān)督和政府監(jiān)管雙管齊下，以審慎原則穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)；再次，加強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)管理能力，可考慮逐步向財(cái)務(wù)狀況良好、符合市場(chǎng)化發(fā)行債券資質(zhì)的地方政府授予發(fā)債資格，而不符合要求的則不授予該資格。地方政府應(yīng)編制資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)務(wù)狀況年報(bào)，披露所籌資金的用途和債務(wù)償還計(jì)劃，并設(shè)立償債基金備用。
