我國地方政府債務引起高度關注，其規(guī)模、風險、未來發(fā)展軌跡、治理思路都將對未來經濟社會發(fā)展產生重要影響。審慎處理我國地方政府債務問題以及可能誘發(fā)的風險，十分必要。
一
客觀地講，地方政府債務膨脹有其特殊背景。近些年，我國城鎮(zhèn)化提速，公共基礎設施需求處于井噴階段。政府主導型發(fā)展模式以及現(xiàn)行分稅制財政體制格局，使得地方公共產品的供給和資金的解決更多依賴政府。在財力有限的情況下，地方政府舉債融資彌補地方公共建設資金缺口，以此推進城鎮(zhèn)化進程也就成了備選項之一。
資金供給方存在擴大債務規(guī)模的激勵，也是一個因素。當前，金融市場化的推進使混業(yè)經營成為趨勢。金融行業(yè)在突破傳統(tǒng)監(jiān)管，順應市場化需求的同時，也適應了地方政府的融資要求，為地方政府債擴張?zhí)峁┝送寥?。這些銀行、信托公司或是因為享受當?shù)毓卜?，或是直接有股權投資，與地方政府保持密切關系，對地方政府融資具有相當便利。再考慮目前金融危機的影響，實體經濟不景氣，出于業(yè)績與風險考量，這些機構也存在與資信較高的地方政府加強合作的動力。
二
回顧過去30多年的市場化改革，本應由市場發(fā)揮資源配置的基礎性作用始終未能徹底實現(xiàn)，地方政府卻更多涉足經濟領域，甚至成為市場競爭的主體。地方政府及所屬企業(yè)除了提供帶有公共屬性的產品之外，住房、公路等諸多可以通過市場機制配置或是引入市場要素的產品，也憑借壟斷地位積極介入。盡管中央出臺多項指導性文件，規(guī)定基礎設施、部分壟斷行業(yè)逐步向社會資本開放，但現(xiàn)實推進舉步維艱，困難重重。結果一邊是龐大的社會資本源于制度或政策“壁壘”，投資無門；另一邊是，地方政府及所屬企業(yè)壟斷性投資，伴生大量政府性債務在所難免。
地方政府債務膨脹又是與我國現(xiàn)行經濟增長模式相伴而生的。長期以來，投資需求，對我國GDP增長貢獻明顯。特別是在應對此次國際金融危機中，政府投資更成為拉動地方經濟復蘇，保增長、促穩(wěn)定的主要手段。地方政府債務更多地被當作了一種經濟政策調節(jié)手段，而偏離了作為地方資本性公共品融資工具的基本功能。
以債的權責關系為線索可以看到，我國地方債在產生與擴張中，權與責關系并不清晰，也不對等，一定程度誘發(fā)了舉債方非理性的舉債行為。一直以來，唯GDP、唯經濟增長率的激勵導向影響著地方政府的行為方式。地方本能地具有搞投資、上項目、促經濟的沖動，而偏離應有的公共服務職能。各地之間競相攀比，更助推了這種勢頭，導致一些地方大搞“造城”。債務形成的公共投資，短期內為地方創(chuàng)造大量GDP，也成為部分地方領導干部升遷的重要政績。
另一方面，地方政府舉債的軟預算約束，加之現(xiàn)行財稅體制下，地方政府承擔事權與享有財權存在不對等，地方財政支出大量依賴轉移支付。地方政府債由此享受著“準國債”信譽，給市場、資金供給方“零違約、低風險”的預期投資信號，吸引大量避險資金涌入。除此之外，地方政府債追蹤問責機制尚未建立，任期內舉債不受嚴格制度約束，不考慮債務成本，更無需顧及后續(xù)還債，債務自然如雪球般越滾越大。眼下，林林總總的地方政府債務，種類繁多、紛繁復雜。不同類別又分屬多部門監(jiān)管。“九龍治水”的局面極易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，加速債務無序膨脹。
以上所述的地方債形成擴張機理表明，地方政府債產生于特殊的背景、內化于現(xiàn)行的體制機制當中，如何在肯定合理因素的同時，從源頭上約束非理性一面，引導其走上制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道，是正確對待和解決地方政府債問題應有的態(tài)度和思路。
三
控制地方政府債，本質上是通過機制規(guī)范地方政府的行為。道德，厘清政府與市場邊界，擺正地方政府角色定位，這是有效控制地方政府債的根本與關鍵。同時，培育市場、激活市場主體、共擔風險，創(chuàng)造條件讓更多社會資金進入地方準公共產品供給領域，也可以實現(xiàn)從源頭上降低政府負債率，化解地方政府債風險。
其次，解決激勵導向問題。合理的激勵體系能促使地方政府形成正確的執(zhí)政理念與行為動機。應適時推動政績考評機制的科學化，健全涵蓋社會、經濟、民生、環(huán)境等多指標考評體系，引導地方政府在加強社會建設以及民生改善方面承擔更多責任、投入更多資源，逐步擯棄大勢舉債、搞建設搞投資的路徑依賴。
其三，加快轉方式調結構，特別是著力改善投資消費失衡狀況，進一步弱化地方經濟對政府投資的過度依賴，讓地方債回歸為地方資本品融資的應有功能。
其四，推進財稅體制改革，通過制度規(guī)范硬化預算約束。這是控制地方政府債務無序膨脹的重要手段。明晰不同級次政府職責范圍，適當上收事權、下放財權；承認地方政府債的法律地位，同時明確地方政府負債融資的約束條件與法律權責，建立債務追蹤審查機制，硬化預算約束，對等債務權責，推動地方舉債行為的理性化。
其五，推進金融監(jiān)管機制改革。突破傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式，建立聯(lián)合監(jiān)督機制，發(fā)揮協(xié)同效用，預防由于分割監(jiān)管不到位而造成地方債務過度膨脹以及由此引發(fā)的系統(tǒng)性風險。
加快推進新型城鎮(zhèn)化已是大勢所趨，我們需要長期面對和研究地方政府債務所引發(fā)的地方融資模式創(chuàng)新問題。地方政府債務控制與規(guī)范需要在經濟發(fā)展與改革中求解。只有體制機制調整到位，地方政窤€
