盡管近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢，記者走訪多地，包括一些并不顯眼的縣城，卻發(fā)現(xiàn)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的腳步并未放慢。新城爭(zhēng)輝，高樓林立，城市外表仍呈現(xiàn)出一派繁華景象。然而，如火如荼搞建設(shè)、熱火朝天謀發(fā)展的地方政府，頭上卻正籠罩著揮之不去的債務(wù)陰云。
地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大？以土地為支撐的負(fù)債搞建設(shè)模式還能支撐多久？
頻遭唱空
外資機(jī)構(gòu)和西方媒體“唱空中國(guó)”的聲音從未停止，而今年，這樣的聲音尤其之多。新一輪的唱空不只是拿經(jīng)濟(jì)增速說(shuō)事，更多是抓住我們自己也不能給出明確解釋的地方政府債務(wù)、影子銀行等問(wèn)題，大肆渲染風(fēng)險(xiǎn)。
很明顯，地方債已成為近期國(guó)外“唱空中國(guó)”的一個(gè)重要理由。國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)此前于4月9日下調(diào)我國(guó)長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)，理由就是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。隨后，穆迪于當(dāng)月16日宣布下調(diào)中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)展望，地方債務(wù)問(wèn)題也是理由之一。
國(guó)際貨幣基金組織（IMF）年中再次對(duì)我國(guó)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表示關(guān)注。IMF第一副總裁戴維·利普頓表示，如果將地方政府融資平臺(tái)包括在內(nèi)，中國(guó)地方政府債務(wù)估計(jì)已增加到GDP的近50%。
渣打銀行7月發(fā)布研究報(bào)告《亞洲債務(wù)大起底》，對(duì)亞洲企業(yè)、家庭和政府部門的債務(wù)和償付能力進(jìn)行分析稱，在亞洲經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題最讓人擔(dān)憂。政府部門杠桿也已接近危險(xiǎn)水平。截至2012年末，政府債務(wù)占GDP的78%。
7月末，路透社發(fā)表題為“中國(guó)江蘇陷入債務(wù)噩夢(mèng)？”的文章，再次將地方政府債務(wù)問(wèn)題推向風(fēng)口浪尖，認(rèn)為如果江蘇危機(jī)無(wú)法收拾，其將整個(gè)中國(guó)帶入危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。
國(guó)外機(jī)構(gòu)從個(gè)別數(shù)據(jù)和局部現(xiàn)象片面得出的偏頗結(jié)論雖不足取信，其影響卻不容小覷。
與此同時(shí)，在地方債問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)的信心也已經(jīng)頗為脆弱。7月底，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布消息稱，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。
時(shí)隔兩年，審計(jì)署或再次啟動(dòng)對(duì)地方政府性債務(wù)的全面摸底。這一消息引起了各方高度關(guān)注，對(duì)市場(chǎng)的影響也立竿見(jiàn)影。消息公布后的第一個(gè)交易日，滬深兩市成交明顯萎縮，避險(xiǎn)資金從A股市場(chǎng)大量流出。滬指再度失守2000點(diǎn)，當(dāng)日收?qǐng)?bào)1976.31點(diǎn)，跌幅1.72%。
究其原因，市場(chǎng)擔(dān)憂地方債務(wù)規(guī)模超乎想象、風(fēng)險(xiǎn)暴露超出預(yù)期是大盤下跌的主要原因。具體來(lái)看，地產(chǎn)、建筑、水泥建材、市政工程等與政府投資相關(guān)的板塊下調(diào)明顯。由于地方政府債務(wù)超預(yù)期將可能導(dǎo)致銀行不良貸款飆升，銀行股也受到影響。
通過(guò)審計(jì)對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行再次摸底和評(píng)估本是好事且勢(shì)在必行，其意在為化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)摸清情況，本應(yīng)對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期有正面影響，結(jié)果卻引起了市場(chǎng)的動(dòng)蕩。
出現(xiàn)這樣的結(jié)果恐怕是很多人沒(méi)有想到的，但這也正反映出地方政府賬目不清、信息不透明背景下市場(chǎng)的敏感和不安。想象中的風(fēng)險(xiǎn)往往比真實(shí)情況更壞，且給外部機(jī)構(gòu)唱空中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供了絕好的理由。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希表示，現(xiàn)在有很多關(guān)于地方債務(wù)猜測(cè)性的評(píng)估，盡管可信度存疑，但這樣的揣測(cè)本身就是風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)影響投資者對(duì)中國(guó)的信心。
“要反思為什么國(guó)外機(jī)構(gòu)唱空中國(guó)要拿地方債說(shuō)事，他為什么不說(shuō)中央政府債務(wù)？目前，我國(guó)地方債務(wù)數(shù)據(jù)是不明確，我們自己都說(shuō)不清，別人也就有了渾水摸魚的機(jī)會(huì)。”他說(shuō)。
地方債到底有多少
地方政府現(xiàn)在到底欠了多少債？審計(jì)署此前已先后進(jìn)行了兩次規(guī)模不同的地方政府債務(wù)清查。
第一次對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行全面普查是在2011年3月至5月。當(dāng)時(shí)，審計(jì)署對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府的債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)：截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元。
最新的一次大規(guī)模審計(jì)發(fā)生在2012年11月至2013年2月。審計(jì)署對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)：截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。
兩次審計(jì)結(jié)果，一次是兩年多以前的數(shù)據(jù)，另一次只覆蓋部分地區(qū)。審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)，不能簡(jiǎn)單以36個(gè)地區(qū)來(lái)推算全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模情況。
目前為止，人們對(duì)地方政府債務(wù)的情況仍是“霧里看花”。盡管多位專家紛紛表示，我國(guó)地方政府債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，人們對(duì)地方債的擔(dān)憂從未停止。
由于缺乏科學(xué)的政府性債務(wù)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，各方統(tǒng)計(jì)口徑不一，眾多國(guó)內(nèi)或國(guó)外機(jī)構(gòu)給出的估算數(shù)據(jù)五花八門，有國(guó)外專家甚至給出了超過(guò)40萬(wàn)億元的驚人數(shù)字。
各方估算的方法和依據(jù)不盡相同，但我們認(rèn)為，從國(guó)家審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、債券登記機(jī)構(gòu)等部門公布的部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出發(fā)，對(duì)地方債務(wù)整體規(guī)模做出大體的估算，有一定可靠性和參考意義。
民生證券根據(jù)已有公開(kāi)數(shù)據(jù)測(cè)算稱，2012年末，地方政府顯性債務(wù)余額14萬(wàn)億元，其中，包括平臺(tái)貸款9.2萬(wàn)億元、城投債2.5萬(wàn)億元、地方政府債0.7萬(wàn)億元、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金信托1.7萬(wàn)億元。
同時(shí)，對(duì)于公開(kāi)數(shù)據(jù)不可獲得、難以統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù)，包括墊資施工、BT、BOT等，民生證券根據(jù)國(guó)家審計(jì)署《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中的數(shù)據(jù)做間接推算認(rèn)為，2011~2012年，全國(guó)各級(jí)地方政府新增隱性債務(wù)（包括墊資施工、BT等）4905億元。
合計(jì)之下，2012年末，全國(guó)各級(jí)地方政府全部債務(wù)余額約14.5萬(wàn)億元。但民生證券高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家管清友提醒，因?yàn)?010年底以前的地方政府隱性債務(wù)無(wú)法測(cè)算，上述結(jié)論低估了地方政府債務(wù)規(guī)模。
“從國(guó)家審計(jì)署披露的情況來(lái)看，地方債務(wù)基本的底數(shù)是有了，2011年后有所增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)的速度放慢了，目前還沒(méi)有達(dá)到失控的程度?！眲⑸邢＿@樣判斷。
社會(huì)監(jiān)督缺位
多位專家認(rèn)為，目前，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。與西方國(guó)家不同，我國(guó)地方政府有大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。而且，政府負(fù)債主要由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。如果債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上形成一種良性循環(huán)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有望收斂。
社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示，目前，我國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)不在于規(guī)模多大，而在于債務(wù)的主體能不能擔(dān)當(dāng)起所借債務(wù)的責(zé)任，或財(cái)政部門對(duì)其需要承擔(dān)的債務(wù)有沒(méi)有整體上的掌控。
地方財(cái)政，“不患債而患不明”。政府的收入從何而來(lái)？政府的開(kāi)支用到何處？政府的財(cái)務(wù)如何管理？這些不僅涉及到公民最基本的知情權(quán)，也是提高公共資金效率、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督與預(yù)防腐敗的重要前提。
顯然，政府有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)財(cái)政信息。我國(guó)也早在2007年就已發(fā)布《政府信息公開(kāi)條例》，明確了“陽(yáng)光政府”的信息公開(kāi)要求：“凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)?！比欢?，條例實(shí)施的效果并不理想。目前，地方政府財(cái)政透明度仍然很低，財(cái)政公開(kāi)的情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平。
涉及到尤為敏感的債務(wù)領(lǐng)域，信息披露狀況尤其糟糕，畢竟《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債。清華大學(xué)《2013年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》課題組對(duì)289個(gè)城市進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，其中僅淮北和遵義兩個(gè)城市，也即0.69%的市級(jí)政府公布了其債務(wù)余額和還本付息的情況。
由于財(cái)政缺少透明度，政府和官員使用資金時(shí)缺乏有效的監(jiān)督制約，財(cái)政隨意性較大容易導(dǎo)致財(cái)政管理不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀甚至違法違規(guī)使用等問(wèn)題。
國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義今年6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)指出，18個(gè)省本級(jí)設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)、存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫(kù)庫(kù)款的44%，其中，49個(gè)屬違規(guī)開(kāi)設(shè)；轉(zhuǎn)作定期存款或理財(cái)產(chǎn)品的2795.84億元財(cái)政資金中，沒(méi)有管理制度、未報(bào)備或公開(kāi)招標(biāo)的，涉及1863.67億元（占67%）；借給企業(yè)488.3億元，而且有30%未簽借款協(xié)議、44%逾期1年以上。
債務(wù)管理方面，審計(jì)署《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有8個(gè)尚未出臺(tái)政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金，部分債務(wù)資金未及時(shí)安排使用。
償債能力存疑
在投資沖動(dòng)之下，地方借債動(dòng)力十足，還債的積極性卻不大。到底借了多少債，目前還不十分清楚，至于未來(lái)如何還債，也尚未有清晰的認(rèn)識(shí)和安排。
“現(xiàn)在是花錢的只管花錢，借錢的只管借錢，根本是兩層皮?！币晃粚＜胰绱烁袊@道。
一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)記者坦言：“上任借了錢搞工程、搞項(xiàng)目，有口碑也有政績(jī)；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債。”一些地方甚至流傳著“干滿一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐?！边@種政績(jī)觀迫使地方領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等不會(huì)進(jìn)入考核視野，自然不會(huì)形成“長(zhǎng)效機(jī)制”。
在財(cái)政收支矛盾十分突出、地方投資沖動(dòng)不減的背景下，貸款展期或借新還舊成了一些地方應(yīng)對(duì)到期債務(wù)的權(quán)宜之計(jì)。
從審計(jì)署《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中可以看到，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中，2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。
廣西銀監(jiān)局進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查表明，南寧、柳州、桂林等地，在過(guò)去幾年發(fā)展中，分別通過(guò)地方投融資平臺(tái)形成了大量地方債務(wù)，2012年進(jìn)入地方債務(wù)還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務(wù)就超過(guò)100億元，而當(dāng)年財(cái)政收入不過(guò)200億元。“借新債還舊債”已成為地方解決自身債務(wù)問(wèn)題的必然選擇。
然而，無(wú)論貸款展期還是借新還舊，都只是權(quán)宜之計(jì)，借錢總是要還的。從記者調(diào)研了解到的情況看，在地方官員的視野中，土地轉(zhuǎn)讓收入仍是還債的主要來(lái)源。
杭州市一位財(cái)政官員向記者坦言，“地方債務(wù)資金借是靠土地，還也是要靠土地，但我們相信本屆政府、下屆政府都是沒(méi)有問(wèn)題的。”
山東淄博市高青縣財(cái)政局局長(zhǎng)孟軍介紹稱，近年來(lái)，高青縣歷史負(fù)債已經(jīng)達(dá)到了10億元左右?？h里主要是依靠市里的城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，將縣里土地進(jìn)行拍賣，拍賣價(jià)格最高的達(dá)120萬(wàn)元。為了拿到土地指標(biāo)，縣里采取合村并居、舊村改造、集中社區(qū)的方式，將土地騰出指標(biāo)來(lái)。
值得注意的是，繼去年土地出讓收入明顯下滑后，今年上半年，這一指標(biāo)又出現(xiàn)了快速反彈，土地財(cái)政有抬頭之勢(shì)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到1.67萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)46.3%。受國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增加影響，土地出讓收入安排的支出達(dá)1.49萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)34.1%。
然而，地方過(guò)度依賴土地收入償債的做法弊端諸多，且已然越來(lái)越難以為繼，缺少土地指標(biāo)的地方財(cái)政危機(jī)日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標(biāo)為20000畝，但到2012年土地指標(biāo)已僅剩2000畝。
長(zhǎng)久之計(jì)
本次進(jìn)行政府性債務(wù)全面審查的消息雖引起了短期市場(chǎng)波動(dòng)，但也受到多方的肯定。這顯示出中央對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的重視，有助于中央掌握更加全面真實(shí)的情況，為即將到來(lái)的整體改革措施提供決策依據(jù)。
但專家也指出，靠一次一次的審查不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，這樣的做法耗費(fèi)大量人力物力，且會(huì)有時(shí)效性的問(wèn)題。而且，缺乏科學(xué)的政府性債務(wù)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性還是會(huì)受到質(zhì)疑。
“關(guān)鍵是要推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，建立起一套完善的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系與政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。
在當(dāng)今的時(shí)代背景下，社會(huì)民眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)正不斷增強(qiáng)，對(duì)政府公共財(cái)政公開(kāi)的要求正不斷提升。從近兩年社會(huì)各界對(duì)政府部門公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的熱議，再到對(duì)政府部門進(jìn)一步公開(kāi)預(yù)、決算的關(guān)注和期待，我們都可以看到這一點(diǎn)。大力推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立完善的政府會(huì)計(jì)體系，提供全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況、成本績(jī)效情況和預(yù)算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)，是時(shí)代發(fā)展的需要，也是政府職能轉(zhuǎn)變必須邁出的一步。
“十二五”規(guī)劃綱要中也已明確提出，要進(jìn)一步推進(jìn)政府會(huì)記改革，逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。
為落實(shí)“十二五”規(guī)劃，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾表示，將在一些地方政府成功試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作，適時(shí)制定出臺(tái)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的總體方案，發(fā)布統(tǒng)一的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法。
誠(chéng)然，要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首要的一步就是確保地方財(cái)政賬目清晰、信息公開(kāi)透明。從目前的情況來(lái)看，相關(guān)措施的落實(shí)亟待推進(jìn)。
此次債務(wù)審計(jì)結(jié)果出來(lái)后，下一步就要科學(xué)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)并采取措施化解風(fēng)險(xiǎn)，并考慮未來(lái)如何可持續(xù)發(fā)展。要從根本上解決好地方債務(wù)問(wèn)題，還要注意以下幾個(gè)方面：
一是資產(chǎn)與負(fù)債之間的匹配。劉尚希認(rèn)為，審計(jì)署的債務(wù)報(bào)告只是確認(rèn)了債務(wù)方面，而資產(chǎn)方面的總量與結(jié)構(gòu)、存量與增量仍有待于弄清楚。這是控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要條件。要調(diào)整地方政府的資產(chǎn)與負(fù)債的匹配狀況，使之更加優(yōu)化。這包括兩個(gè)方面：資產(chǎn)與負(fù)債的總量匹配；資產(chǎn)與負(fù)D€
