摸底、清償、問(wèn)責(zé)、析因、求治，多策并舉，長(zhǎng)短期兼顧，方能走出地方債務(wù)怪圈
地方政府舉債大多投入市政建設(shè)、交通運(yùn)輸建設(shè)、教科文衛(wèi)、保障性住房等領(lǐng)域，這些公益性項(xiàng)目一大共同特點(diǎn)是往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流，也沒(méi)有短期收益
中國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模究竟有多大，風(fēng)險(xiǎn)有多大？這一牽動(dòng)人心的疑問(wèn)，將在2013年10月下旬揭曉答案?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，國(guó)家審計(jì)署已將核定后的地方政府債務(wù)情況向國(guó)務(wù)院專門匯報(bào)。
自2013年8月1日開(kāi)始，這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府性債務(wù)審計(jì)工作，即在全國(guó)各地統(tǒng)一展開(kāi)。經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的努力，各地政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告在9月底陸續(xù)上報(bào)國(guó)家審計(jì)署。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，全國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府負(fù)債超過(guò)14萬(wàn)億元，和上一輪審計(jì)相比，新增債務(wù)規(guī)模增幅較大。同時(shí)由于統(tǒng)計(jì)口徑分歧，一些地方政府隱性擔(dān)保債務(wù)或許不會(huì)被納入。
在10月21日晚接受媒體采訪時(shí)，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，要從三個(gè)方面來(lái)判斷政府債務(wù)：一是債務(wù)用到哪些領(lǐng)域；二是看債務(wù)使用以后所形成的是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還是不良資產(chǎn)；三是要看債務(wù)償還能力，是不是每年能夠還本付息。
“總體安全可控”，這是官方一直以來(lái)的表態(tài)。
審計(jì)長(zhǎng)劉家義21日表示，“根據(jù)我們之前審計(jì)的情況來(lái)判斷，我們是有能力解決這些債務(wù)的。”
不過(guò)業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，在審計(jì)署摸清底數(shù)之后，中央有望出臺(tái)分類處理的解決方案。同時(shí)，個(gè)別地區(qū)大規(guī)模舉債引發(fā)的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)可能將被揭發(fā)出來(lái)。
債務(wù)大摸底
“這次審計(jì)的核心、關(guān)鍵、重點(diǎn)是摸清底數(shù)。摸清底數(shù)，就是要把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府債務(wù)的底數(shù)摸清楚。”在2013年7月27日全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)培訓(xùn)班上，審計(jì)長(zhǎng)劉家義如是說(shuō)。
這是一次培訓(xùn)會(huì)，更是一場(chǎng)動(dòng)員會(huì)。三天后，全國(guó)范圍內(nèi)的政府性債務(wù)審計(jì)工作啟動(dòng)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)一位基層政府官員透露，前來(lái)審計(jì)的上級(jí)審計(jì)部門工作人員在當(dāng)?shù)刈庀沦e館，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、發(fā)改委等相關(guān)政府部門工作人員加班加點(diǎn)忙了幾個(gè)星期。
對(duì)于主政一方的地方官員來(lái)說(shuō)，這次審計(jì)令他們十分糾結(jié)。一方面他們預(yù)料這次審計(jì)之后，中央會(huì)出手解決地方政府部分債務(wù)，所以有多報(bào)債務(wù)總額的想法，但另一方面，又怕因?yàn)榕e債過(guò)多被問(wèn)責(zé)。
“最后基本上是實(shí)話實(shí)說(shuō)，對(duì)債務(wù)不隱瞞、也不虛報(bào)。”上述官員透露，2000年內(nèi)蒙古自治區(qū)地方債務(wù)只有170多億元，2012年底增長(zhǎng)到近3500億元，增長(zhǎng)速度非?？臁?BR>
由于有了2011年全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)部門這次可謂駕輕就熟。不過(guò)在看到地方政府上報(bào)的數(shù)據(jù)時(shí)，審計(jì)署仍發(fā)現(xiàn)不少數(shù)據(jù)與審計(jì)人員所要求的口徑對(duì)不上，很多賬目需要修補(bǔ)和校正。
按照此次審計(jì)工作方案，地方債務(wù)可分為政府負(fù)有償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任三類，并與2011年審計(jì)情況進(jìn)行同口徑對(duì)比。
此次審計(jì)還包括三類債務(wù)口徑范圍之外通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。
多位知情人士看來(lái)，新的舉債主體、舉債方式更為復(fù)雜、隱蔽，由此形成的債務(wù)是否納入地方政府性債務(wù)范圍也成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。
根據(jù)審計(jì)署系統(tǒng)下發(fā)的審計(jì)通知解釋，“新的舉債主體”主要指的是國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（不含地方政府融資平臺(tái)公司）、自收自支事業(yè)單位等主體，通過(guò)舉借、融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。
以回購(gòu)為例，主要是指BT（建設(shè)—移交）模式的建設(shè)項(xiàng)目，由項(xiàng)目公司自行籌資建設(shè)，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向項(xiàng)目公司支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)進(jìn)行回購(gòu)。BT是政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常采用的一種新型融資模式，它解決了項(xiàng)目建設(shè)資金不足問(wèn)題。
2012年審計(jì)署審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)了多種隱蔽的融資模式在地方盛行。一些地方通過(guò)信托、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。和傳統(tǒng)的間接融資相比，BT融資成本較高，年利率最高達(dá)20%，且不在政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，不易監(jiān)管，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。
不可否認(rèn)的是，這類通過(guò)新舉債主體形成的債務(wù)有相當(dāng)一部分，是為了投資建設(shè)公益性項(xiàng)目，例如交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、文體廣場(chǎng)、保障性住房等，新的舉債主體雖然并非嚴(yán)格意義上的地方投融資平臺(tái)，但是也起到了不可缺少的作用。
在財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚看來(lái)，地方政府性債務(wù)具體是指什么，中央至今也沒(méi)有拿出一個(gè)獲得各部門認(rèn)可的權(quán)威解釋。不僅如此，連地方融資平臺(tái)的概念也沒(méi)有形成共識(shí)。
趙全厚在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有一家地方國(guó)有鋼鐵公司，當(dāng)?shù)卣畬⑺鳛槿谫Y平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目，這樣偶爾為之的公司算不算融資平臺(tái)公司，尚存爭(zhēng)議。據(jù)悉，地方上很多國(guó)有企業(yè)都做過(guò)類似的事情，因而在債務(wù)性質(zhì)上不好界定，更不便于債務(wù)管理。
在實(shí)際運(yùn)行中，作為地方政府融資“殼”的地方融資平臺(tái)也可以隨時(shí)更換。如果有的平臺(tái)公司進(jìn)了銀行的“黑名單”，政府能立即新建一家。在趙全厚的接觸當(dāng)中，某地級(jí)市擁有十幾個(gè)平臺(tái)公司，當(dāng)?shù)赜幸粋€(gè)口號(hào)是，“東方不亮西方亮，黑了南方有北方”。
審計(jì)人員在此次審計(jì)過(guò)程中對(duì)地方政府出面擔(dān)保所產(chǎn)生的債務(wù)，如果沒(méi)有依據(jù)就不列入債務(wù)。因而，上述地方國(guó)有企業(yè)舉債用于政府公共項(xiàng)目支出等的此類債務(wù)，并不計(jì)入地方債務(wù)口徑。
統(tǒng)計(jì)口徑大小對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模影響巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方債總額，不會(huì)達(dá)到部分機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的20萬(wàn)億元之巨。
新債從何而來(lái)
按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府實(shí)行預(yù)算收支平衡，不允許地方政府財(cái)政預(yù)算列支赤字，更無(wú)舉債權(quán)。但是地方政府融資需求卻又現(xiàn)實(shí)存在，因而，成立融資平臺(tái)（2009年后尤為集中），實(shí)現(xiàn)曲線舉債，政府性債務(wù)由此形成并擴(kuò)大。
目前地方債主要由以下幾部分構(gòu)成：一是銀行貸款。銀監(jiān)會(huì)官員曾透露，截至2013年6月末，銀行對(duì)地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元；二是財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，財(cái)政部共發(fā)行地方政府債券8922億元；三是發(fā)行城投債，預(yù)計(jì)余額1.4萬(wàn)億元；四是信托資金，宏源證券（000562,股吧）（8.16, 0.02, 0.25%）固定收益部人士認(rèn)為，這一資金總額有2.2萬(wàn)億元之巨；此外還有其他創(chuàng)新型融資方式（如BT、BOT等）形成的債務(wù)。
在眾多預(yù)測(cè)者中，渣打銀行[微博]研究團(tuán)隊(duì)對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模估值較高，預(yù)測(cè)可能達(dá)到21.9萬(wàn)億元至24.4萬(wàn)億元人民幣，占GDP的38%至42%。瑞銀證券研究團(tuán)隊(duì)預(yù)測(cè)地方政府債務(wù)規(guī)模為16.5萬(wàn)億元。財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚估計(jì)，全國(guó)各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府負(fù)債將在14萬(wàn)億－18萬(wàn)億元之間。
如此龐大的新增債務(wù)從何而來(lái)？
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥參與了許多地方政府項(xiàng)目的運(yùn)作，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，2009年－2010年國(guó)內(nèi)銀行放貸非常兇猛。有些項(xiàng)目名字被寫(xiě)錯(cuò)了都能貸出款，當(dāng)時(shí)的混亂程度可想而知。
金永祥看到，一些原本要推進(jìn)市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃宣布之后，市場(chǎng)融資便停了下來(lái)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“跑部錢進(jìn)”，沒(méi)有成本的資金流向地方政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目。在各家銀行競(jìng)相放貸的情況下，一個(gè)原本需要100億元的地鐵項(xiàng)目，很可能會(huì)拿到300億元貸款資金。
這一輪狂飆突進(jìn)，直接造成了地方政府性債務(wù)的快速膨脹。兩年后的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到l0.7萬(wàn)億元，其中2009年新增債務(wù)規(guī)模較大。
多位受訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，因隱形債務(wù)難以統(tǒng)計(jì)等原因，三級(jí)地方政府性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10.7萬(wàn)億元。
清債進(jìn)行時(shí)
2013年是地方政府性債務(wù)還款又一高峰年。銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，而需要在2013年償還的平臺(tái)貸款達(dá)1.85萬(wàn)億元。受訪地方政府官員表示還款壓力巨大，有地方政府打算變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金
債務(wù)審計(jì)，有利于搞清政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的真實(shí)情況，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)一步研究和完善政府現(xiàn)有融資模式，防控和化解財(cái)政運(yùn)行中的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)
2013年是地方政府性債務(wù)還款又一高峰年。來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9.7萬(wàn)億元，而需要在2013年償還的平臺(tái)貸款達(dá)到1.85萬(wàn)億元。
受訪的地方政府官員向《財(cái)經(jīng)》（博客，微博）記者表示還款壓力巨大，在中辦、國(guó)辦下發(fā)了清理樓堂館所建設(shè)通知之后，有的地方政府開(kāi)始打算變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金。
據(jù)悉，對(duì)于規(guī)模龐大的地方債，決策層傾向于分兩步處理。對(duì)于既有的欠債進(jìn)行清理和分類處置；對(duì)于未來(lái)新增債務(wù)要實(shí)行嚴(yán)控，不再開(kāi)新的閘門。
國(guó)務(wù)院參事夏斌（微博）認(rèn)為，除去大部分可以償還的債務(wù)，對(duì)于已經(jīng)確定不能償還的債務(wù)，要區(qū)分有效率和無(wú)效率的資產(chǎn)，并根據(jù)不同情況采取地方政府發(fā)債、資產(chǎn)證券化，或者出售債務(wù)企業(yè)股權(quán)、銀行沖銷壞賬、銀行債轉(zhuǎn)股、成立資產(chǎn)管理公司、中央財(cái)政部分買單、出售地方政府所持其他優(yōu)質(zhì)股權(quán)和房產(chǎn)等辦法償債。
對(duì)于潛在的壞賬，瑞銀首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤認(rèn)為，有兩種方式可供參考。一是政府發(fā)行更多的長(zhǎng)期國(guó)債，把這些債務(wù)置換出來(lái)；二是對(duì)部分壞賬實(shí)施重組，由于重組肯定會(huì)有損失產(chǎn)生，對(duì)整個(gè)金融體系來(lái)說(shuō)，銀行可能要?jiǎng)冸x或者核銷更多的壞賬。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設(shè)性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開(kāi)支。
其次，對(duì)地方舉借債務(wù)實(shí)行分類管理。公益性事業(yè)建設(shè)債務(wù)應(yīng)以政府為主體，以后用公共財(cái)政收入來(lái)償還；收益性項(xiàng)目債務(wù)加強(qiáng)管理，用取得的收益來(lái)還債。
此外，要將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。
化解存量債務(wù)
根據(jù)上一輪地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果，2011年、2012年、2013年是地方政府債務(wù)償債高峰，到期償付的債務(wù)總額分別為26246.49億元、18402.48億元、12194.94億元。其中，2011年償付了當(dāng)年的大部分債務(wù)——21533億元，約占債務(wù)總額的82％。
2011年中央政府出臺(tái)了一些債務(wù)控制措施，例如清理地方融資平臺(tái)、規(guī)范地方融資方式等，當(dāng)年地方債務(wù)增量極小。但到了2012年形勢(shì)出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，在“保增長(zhǎng)“目標(biāo)下，地方政府新增債務(wù)再度擴(kuò)張。
據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，截至2012年底，地方融資平臺(tái)貸款余額9.3萬(wàn)億元。半年后，新增貸款規(guī)模又增加了4000億元，余額達(dá)到9.7萬(wàn)億元。其中，需要在2013年償還的貸款達(dá)1.85萬(wàn)億元。
內(nèi)蒙古自治區(qū)一位官員介紹說(shuō)，這兩年每年都要償還大量的債務(wù)，不過(guò)由于當(dāng)?shù)剡€有土地可以出讓，用土地出讓收入可以償還一部分舊債。
地方債務(wù)償還高度依賴土地出讓收入，這在東部發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，在上一輪地方債審計(jì)中亦有明顯體現(xiàn)。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.547萬(wàn)億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。
“作為一級(jí)政府，如果說(shuō)哪一年不修路是肯定不行的，但上報(bào)項(xiàng)目后就要在籌錢上犯難，是自籌資金、利用社會(huì)資金還是向上申請(qǐng)款項(xiàng)，特別費(fèi)腦筋?！鄙鲜龉賳T介紹說(shuō)，按照要求，每年當(dāng)?shù)卣家蚴欣锷蠄?bào)基建和工程項(xiàng)目。
浙江省財(cái)政廳一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，該省2011年和2012年地方債務(wù)增長(zhǎng)較快，與2008年底推出的4萬(wàn)億投資計(jì)劃有很大關(guān)系。
該投資計(jì)劃推出后，中央出了一部分資金，其他都要求地方配套，而且層層下壓?；鶎诱呢?cái)政收入基本都是吃飯財(cái)政，民生投入都有一定壓力，因此沒(méi)有足夠的錢進(jìn)行配套搞建設(shè)，如果進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，地方勢(shì)必勒緊褲腰帶各處借錢。
另外，“十一五”期間民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展太快，比如連續(xù)多年提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金的待遇，而出資基本都是地方政府負(fù)責(zé)。
此外，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，目前舉債的成本非常低，也導(dǎo)致地方債務(wù)叢生。
這位官員呼吁，由于公益類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生支出方面形成了較多債務(wù)，當(dāng)?shù)叵Ｍ醒肽軒椭胤交庖徊糠謧鶆?wù)。
地方“缺血”
地方政府債務(wù)高企，既與部分地方政府過(guò)度舉債有關(guān)，也與央地財(cái)稅關(guān)系不合理有關(guān)。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾在由博源基金會(huì)、清華大學(xué)共同舉辦的“中國(guó)財(cái)政體制改革研討會(huì)”上，透露了目前的財(cái)力分配情況。
樓繼偉說(shuō)，第一，中央集中了全國(guó)財(cái)政收入的53％左右，但是中央財(cái)政支出只占全國(guó)的20％，而且這個(gè)20％是中央財(cái)政有赤字情況之下實(shí)現(xiàn)的。第二，這里沒(méi)有完全計(jì)算政府行政性收費(fèi)和相應(yīng)支出，如果計(jì)算的話，地方財(cái)政支出恐怕不只占85％。
“這是中國(guó)的一個(gè)特點(diǎn)，和任何大國(guó)都不一樣，地方財(cái)政支出占絕大多數(shù)，而中央的財(cái)政支出只占全國(guó)財(cái)政支出的百分之十幾?！睒抢^偉說(shuō)。
1994年分稅制改革后，地方政府事權(quán)膨脹，例如原來(lái)責(zé)任模糊的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重?fù)?dān)明確由地方政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，中央宏觀調(diào)控通常采取地方提供配套資金的辦法，這在2008年實(shí)施的4萬(wàn)億投資計(jì)劃中表現(xiàn)得尤為突出。根據(jù)測(cè)算，2009年地方政府的配套資金要求達(dá)6000億元。
再加上近些年，地方政府的民生領(lǐng)域支出加大，地方政府財(cái)力漸趨捉襟見(jiàn)肘。
為緩解財(cái)政資金壓力，地方政府嘗試了諸如BT、BOT、ABS（資產(chǎn)支持證券化）等新型項(xiàng)目融資方式，一定程度上減輕了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金壓力。但在此過(guò)程中，地方融資平臺(tái)得到快速擴(kuò)張。
根據(jù)中國(guó)央行6月1日晚間公布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》顯示，截至2010年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，較2008年末增長(zhǎng)了25％以上。
2008年以前，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行是地方融資平臺(tái)的貸款人，2008年后商業(yè)銀行的進(jìn)入，放大了融資平臺(tái)的融資功能。多數(shù)平臺(tái)償債能力弱，但是融資規(guī)模仍然很大，再加上融資平臺(tái)管理不規(guī)范，如虛假出資、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等，使得化解地方債務(wù)之時(shí)，不僅要拓寬地方政府融資渠道，更要嚴(yán)格規(guī)范。
堵后門，開(kāi)前門
國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政金融研究室副主任許生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，調(diào)整中央和地方的財(cái)政體制只是將一般預(yù)算收入進(jìn)行重新分配，而地方建設(shè)基本不依靠一般預(yù)算收入，所以此舉并非根本之策。
許生認(rèn)為，問(wèn)題的解決出路還是開(kāi)前門和堵后門，即建立規(guī)范的市政債券替代目前以城投債為主的方式。
近幾年中央每年都為地方代發(fā)3000多億元的債券，下一步可以進(jìn)一步增加規(guī)模，更重要的是對(duì)一些具備條件的省市，可以由其自主發(fā)債，不再由中央代發(fā)。根據(jù)許生的調(diào)研，部分城市如上海等正在做這方面的工作。
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院副院長(zhǎng)黃劍輝亦建議，應(yīng)盡快完善地方政府債券發(fā)行制度，允許地方政府合理舉債，加大財(cái)政部代發(fā)地方政府債的力度。一些必須由財(cái)政投資建設(shè)的項(xiàng)目，可由財(cái)政部代地方政府發(fā)行債券。
對(duì)于放開(kāi)地方債是否會(huì)導(dǎo)致地方濫發(fā)債務(wù)，許生認(rèn)為不用太擔(dān)心。地方發(fā)債要到財(cái)政部備案，財(cái)政部總體設(shè)立一定的限額。對(duì)地方政府也要進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，允許地方政府通過(guò)自主發(fā)行政府債券，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，是不可回避的選擇。目前，允許地方政府自主發(fā)債的主要難點(diǎn)是如何對(duì)其發(fā)債規(guī)模進(jìn)行約束，即如何通過(guò)中央政府和公眾監(jiān)督來(lái)控制發(fā)債規(guī)模和提高使用效率。遺憾的是，這次《預(yù)算法》的修正草案中，并未突破原有的法律規(guī)定，仍不允許地方財(cái)政預(yù)算列赤字和自主發(fā)行債券。
倪紅日建議，在推進(jìn)策略上采取更穩(wěn)妥的辦法，最開(kāi)始可以將地方債的門開(kāi)小一點(diǎn)，將門檻設(shè)定得高一些，發(fā)債首先要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卮笕瞬块T審議，還要上報(bào)中央批準(zhǔn)，面向金融市場(chǎng)還需公開(kāi)當(dāng)?shù)卣呢?fù)債情況。將地方債放開(kāi)一些，總比現(xiàn)在這樣本不允許發(fā)債，但債務(wù)遍地開(kāi)花更易于管理，不能“又讓馬兒跑，又不給吃草，最后馬兒只有亂跑”。
倪紅日還建議加快房產(chǎn)稅稅制改革，這對(duì)開(kāi)辟城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道具有重要意義。這部分稅收并不一定直接用于項(xiàng)目建設(shè)，尤其是規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，但由于它收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，可以主要用于建設(shè)設(shè)施的維護(hù)和歸還基礎(chǔ)設(shè)施投資債務(wù)本息。據(jù)她了解，目前很多地方政府都在積極研究個(gè)人住房房產(chǎn)稅，并做了相應(yīng)準(zhǔn)備。
財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚認(rèn)為，首先要明確債權(quán)也是財(cái)權(quán)，既然是財(cái)權(quán)就要統(tǒng)一到財(cái)政部門，從而避免各部門都在借錢、而財(cái)政部全然不知的情況發(fā)生。
其次，上級(jí)政府要對(duì)下級(jí)政府的借債行為進(jìn)行管理。地方政府缺乏內(nèi)控機(jī)制，就需建立上控機(jī)制，由上級(jí)政府進(jìn)行管理。
再次，還要改變政績(jī)觀，減少地方政府融資的剛性沖動(dòng)。
江蘇省財(cái)政廳官員表示，應(yīng)該改革地方黨政的考核機(jī)制，不能唯GDP增長(zhǎng)，應(yīng)該把債務(wù)指標(biāo)也進(jìn)行考核。比如上任政府留下100億元債務(wù)，在下任官員離開(kāi)的時(shí)候，聯(lián)系GDP增長(zhǎng)增加到120億元債務(wù)是允許的，但若激增到200億元就說(shuō)明這任領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)任。
在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿表示，審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)，有利于搞清政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的真實(shí)情況，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)一步研究和完善政府現(xiàn)有融資模式，防控和化解財(cái)政運(yùn)行中的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。
尹中卿說(shuō)，一要研究制定政府債務(wù)管理法規(guī)，盡快出臺(tái)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警辦法，建立和健全政府舉債融資制度、政府債券發(fā)行制度、債務(wù)管理制度，以及官員考核、懲戒機(jī)制，完善地方政府融資制度。
二要完善地方政府融資平臺(tái)。針對(duì)目前地方政府融資平臺(tái)定位過(guò)寬、數(shù)量過(guò)多以及資金分散的狀況，加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理和規(guī)范力度。以資產(chǎn)重組為手段，做大做強(qiáng)做實(shí)地方政府融資平臺(tái)。規(guī)范法人結(jié)構(gòu)，完善投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，充實(shí)投融資平臺(tái)資本金，積極推進(jìn)融資平臺(tái)“實(shí)體化”。
三要規(guī)范地方政府融資行為。應(yīng)采取有堵有疏、疏堵結(jié)合的辦法，“開(kāi)前門、關(guān)后門、修圍墻”，為地方政府尋找到合法的融資渠道。規(guī)范政府收入途徑，防范地方政府通過(guò)收過(guò)頭稅、增加收費(fèi)項(xiàng)目等方式彌補(bǔ)財(cái)政收入下降的行為。通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債、成立地方資產(chǎn)管理公司等措施，對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行分類清理，隔離不良資產(chǎn)，把地方負(fù)債逐漸消化掉。
四要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。進(jìn)一步規(guī)范地方政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及融資平臺(tái)公司融資行為，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)監(jiān)管并督促其研究制定化解措施，逐步將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。建立地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度，及時(shí)將融資平臺(tái)的資金狀況、負(fù)債水平以及項(xiàng)目效益等公之于眾，接受地方人大以及社會(huì)的監(jiān)督，避免投資風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。
此前，財(cái)政部與亞行、亞太財(cái)經(jīng)與發(fā)展中心（AFDC）在北京聯(lián)合召開(kāi)了亞行技援“中國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展”項(xiàng)目總結(jié)研討會(huì)，與會(huì)人士認(rèn)為，從長(zhǎng)期來(lái)看，還應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的、非營(yíng)利性的、單一目的的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并提供必要的資金及政策支持。設(shè)立在中央有關(guān)部門監(jiān)管下的專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)管地方政府的舉債行為；建立和完善保障地方政府財(cái)政收入的法律和制度框架。
