隨著新型城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)，地方政府面臨著巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。然而受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)及宏觀政策的影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資面臨著新的形勢(shì)和問題，資金要素制約已成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要瓶頸之一。對(duì)當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資形勢(shì)的把握及主動(dòng)應(yīng)對(duì)是地方政府必須面對(duì)的問題。
形勢(shì)篇
“錢緊”將是今后幾年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的常態(tài)
一、貨幣政策將保持中性偏緊的基調(diào)
在經(jīng)歷了6月份罕見的“錢緊”之后，各界都曾幻想決策層會(huì)適當(dāng)放松貨幣信貸政策，但中央“盤活存量、用好增量”、“上限下限”和“宏觀要穩(wěn)、微觀要活、社會(huì)托底”的系列決策，徹底打消了各界的這種幻想?！氨P活存量、用好增量”原則的提出，意味著對(duì)長(zhǎng)期以來奉行的“以增量消化存量”宏觀指導(dǎo)思想的重要修正。過去的30多年，在中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)保持強(qiáng)勁動(dòng)力的背景下，確實(shí)通過增長(zhǎng)解決了不少存量問題，但與之相伴隨的是貨幣總量的急劇膨脹和資本產(chǎn)出效率的明顯下降。目前市場(chǎng)貨幣總量已超過GDP的200%，而據(jù)清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的測(cè)算，調(diào)整價(jià)格后的稅后投資回報(bào)率已從2008年的10%降到了2012年的2.7%。在這樣的背景之下，再靠貨幣擴(kuò)張不僅不能解決存量問題，反而會(huì)形成對(duì)貨幣依賴程度不斷加深的惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致尾大不掉。
在這一大的宏觀政策原則下，只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和通脹在上下限范圍之內(nèi)，未來幾年貨幣政策都將保持中性偏緊的基調(diào)。所謂中性偏緊有兩層含義，一是只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不低于下限，就不會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的貨幣寬松；二是只要通脹不超出上限，貨幣政策也不會(huì)過度緊縮?，F(xiàn)在的偏緊更多是金融層面的一種預(yù)防性措施。如果中央對(duì)GDP增速的預(yù)期維持在7%—9%之間，貨幣增速13%很可能就成為一個(gè)常態(tài)的政策目標(biāo)。貨幣政策的中性偏緊很顯然對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資不是一個(gè)好消息。
二、地方財(cái)政增收困難很大
在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，財(cái)政資金投入是最基礎(chǔ)的資金來源，但目前的狀況是地方財(cái)政收入很難支撐龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。保守估計(jì)目前地方債務(wù)總額約為15萬億到18萬億元，而2012年地方稅費(fèi)收入為6.1萬億元，其中，稅和土地出讓收益各半。很明顯，地方政府負(fù)擔(dān)日益沉重。而更為嚴(yán)重的是，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨諸多不利因素：一方面，自營(yíng)業(yè)稅改增值稅后，地方政府已喪失所有的主體稅種，而房產(chǎn)稅、資源稅等要成長(zhǎng)為地方政府的主體稅源還為時(shí)尚早；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)增速整體放緩，無論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，收入增長(zhǎng)都明顯放緩。今年上半年，全國(guó)公共財(cái)政收入68591億元，增長(zhǎng)7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)，其中地方財(cái)政收入（本級(jí)）36280億元，同比增長(zhǎng)13.5%，增速回落0.9個(gè)百分點(diǎn)。必須說明的是，這樣一個(gè)回落是在去年上半年同比大幅回落基礎(chǔ)上的持續(xù)回落。而且今年地方財(cái)政收入之所以還能維持兩位數(shù)的增長(zhǎng)，很大程度上更取決于今年土地出讓收入的井噴式增長(zhǎng)，而這一增長(zhǎng)是難以持續(xù)的?？梢灶A(yù)見，受制于現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，未來幾年，地方財(cái)政增收會(huì)面臨較大的困難。
三、投資資金供給剛性缺口將長(zhǎng)期存在
目前，投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，投資對(duì)于GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)占到了47%。從目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分析，未來幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要保持7%以上的增速，則投資就必須保持在20%的增速之上，而這是在巨大的基數(shù)上的增長(zhǎng)。由于經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入和企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)明顯放緩，投資資金事實(shí)上面臨很大的缺口。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的測(cè)算，2012年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資是36萬億元，其中政府投入加上企業(yè)利潤(rùn)、折舊投入解決了23萬億元，13萬億元通過銀行信貸和影子銀行解決。今年要維持20%的增長(zhǎng)，就要達(dá)到43萬億元的規(guī)模，政府和企業(yè)自有資金大約能解決24萬億至25萬億元，銀行加影子銀行需要18萬億到19萬億元；明年則總體投資規(guī)模要達(dá)到51萬億元，銀行加影子銀行需要解決25萬億元。而在中性趨緊的貨幣政策下，筆者預(yù)計(jì)年社會(huì)融資總規(guī)模將維持在15萬億—18萬億元的規(guī)模，投資資金供求存在著巨大的剛性缺口。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行專業(yè)人士的研究，未來三年全國(guó)城鎮(zhèn)化投融資需求量將達(dá)到25萬億元，資金缺口為11.7萬億元。
四、地方政府融資將受到更多規(guī)范性約束
由于地方債務(wù)的整體信息不夠透明，加上少數(shù)地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，地方債務(wù)問題已經(jīng)引起決策層的高度關(guān)注。中央政府不僅罕見地動(dòng)員審計(jì)署全部力量全面審計(jì)各級(jí)地方政府的負(fù)債情況，而且也通過銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步收緊地方政府融資，控制和規(guī)范地方政府融資的政策導(dǎo)向非常明顯。8月28日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)工作時(shí)就明確提出，要強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，研究制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警辦法，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?？梢灶A(yù)見，在審計(jì)署的審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，對(duì)地方政府舉債融資雖不至于“一刀切”地叫停，但必然會(huì)在負(fù)債總量、負(fù)債行為上出臺(tái)更加嚴(yán)格、規(guī)范的政策，地方政府舉債融資將會(huì)受到更多的約束。
五、市政債短期內(nèi)很難出臺(tái)
從國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)看，市政債在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著非常重要的作用，因而目前不少地方政府、專家學(xué)者都對(duì)市政債抱有非常樂觀的期望。但個(gè)人認(rèn)為，由于兩個(gè)方面的原因，市政債在未來幾年內(nèi)很難實(shí)質(zhì)性出臺(tái)。一是法律原因。要推出市政債就必須修改現(xiàn)行的預(yù)算法，而由于對(duì)地方政府短期行為的擔(dān)憂，在短期內(nèi)中央不太可能推動(dòng)預(yù)算法的修改。二是技術(shù)原因。市政債的推出必須有對(duì)各地方政府信用的評(píng)級(jí)，這樣的信用評(píng)級(jí)不僅面臨信息不完整的技術(shù)因素制約，而且在現(xiàn)行體制下，同一級(jí)政府不同的信用評(píng)級(jí)還涉及到諸多的敏感因素。長(zhǎng)期研究我國(guó)市政債規(guī)劃的一家政策性銀行的專業(yè)人士坦言，由于這些問題的現(xiàn)實(shí)存在，市政債短期內(nèi)要推出非常困難。
應(yīng)對(duì)篇
開放和創(chuàng)新是破解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難題的根本途徑
一、擴(kuò)大開放，引進(jìn)社會(huì)資本推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
在看到“錢緊”形勢(shì)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到“錢多”的現(xiàn)實(shí)，即我國(guó)巨大的貨幣資金存量。目前我國(guó)貨幣供應(yīng)量已超過100萬億元，為GDP的兩倍多，從全社會(huì)的角度而言，是明顯的“錢多”格局。筆者認(rèn)為這也是中央一再提出要盤活存量的重要背景。因而要解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題，首要的就是在如何盤活貨幣存量、激活社會(huì)資本上動(dòng)腦筋。這就必然要求地方政府采取切實(shí)可行的措施，加大開放力度，激活社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢哉f誰出政策早，誰的政策更有力度，誰就能在新一輪的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中掌握主動(dòng)。在這方面北京市政府已經(jīng)走在前列。今年8月1日，北京市正式公布了《通過引進(jìn)社會(huì)資本推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》，明確提出放開增量、盤活存量，分類推進(jìn)、試點(diǎn)先行，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，完善投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化體系。該方案將市政基礎(chǔ)設(shè)施分為兩大塊，即增量和存量項(xiàng)目，對(duì)增量項(xiàng)目按照經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域、非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域采取不同的方式向社會(huì)資本開放；對(duì)存量項(xiàng)目則通過委托經(jīng)營(yíng)、股權(quán)出讓、融資租賃、基金引導(dǎo)、整合改制、技術(shù)資源合作、后勤社會(huì)化等方式，加大專業(yè)化運(yùn)營(yíng)力度，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在方案公布后，北京市政府首期啟動(dòng)了6個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)化試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約為1620億元，擬引進(jìn)社會(huì)投資約680億元，其中包括3個(gè)軌道交通項(xiàng)目、10個(gè)污水處理項(xiàng)目、4個(gè)固體廢物處置項(xiàng)目、7個(gè)鎮(zhèn)域供熱項(xiàng)目。后期擬再選取99個(gè)項(xiàng)目，總投資約1760億元，預(yù)計(jì)引進(jìn)社會(huì)投資620億元。其他一些地方如深圳、廣州等城市也在探索在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本的開放力度。
二、加快創(chuàng)新，構(gòu)建城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元融資格局
近年來地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中融資主要依賴于銀行貸款、影子銀行融資（包括信托、證券、保險(xiǎn)、租賃、基金等機(jī)構(gòu)）、城投債、平臺(tái)公司債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）以及BOT等方式。目前銀行貸款、影子銀行融資正越來越多地受到政策約束，而城投債也面臨一些新的問題。地方政府在繼續(xù)鞏固這些傳統(tǒng)融資渠道的同時(shí)，急需加大創(chuàng)新力度，采取更多的符合國(guó)際慣例和政策導(dǎo)向的新的融資模式，構(gòu)建多元化的融資格局。個(gè)人認(rèn)為，在現(xiàn)行的環(huán)境下，以下一些模式是值得我們認(rèn)真研究的。這些模式主要有：TOT模式，即“移交—經(jīng)營(yíng)—移交”模式；ABS模式，即資產(chǎn)證券化；IIF模式，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金模式；UEC模式，即使用設(shè)備協(xié)議模式；PFI模式，即民間主動(dòng)融資模式；URM模式，即使用者付費(fèi)模式；ST模式，即影子收費(fèi)模式；PPP模式，即公私合伙制模式。這些模式已經(jīng)開始在國(guó)內(nèi)一些城市受到重視并加以運(yùn)用。如IIF模式，青島市政府即由其城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司與中信資本控股有限公司簽約設(shè)立了100億元的青島城鄉(xiāng)發(fā)展投資基金。南昌市在其地鐵3號(hào)線嘗試與香港地鐵公司采取PPP模式合作。在北京市新出臺(tái)的方案中也明確對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域（包括軌道交通、收費(fèi)公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等）采取PPP、股權(quán)合作模式。影子收費(fèi)模式和使用者付費(fèi)模式也在一些地方推廣。而資產(chǎn)證券化則已得到?jīng)Q策層的高度重視，將是未來幾年金融創(chuàng)新的一個(gè)重要方向。在西方，資產(chǎn)證券化模式廣泛應(yīng)用于排污、環(huán)保、電力、電信等投資規(guī)模大、資金回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。在中央明確提出支持地方棚戶區(qū)改造、城市地下管網(wǎng)、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下，資產(chǎn)證券化預(yù)計(jì)將很快提上議事日程，這一新的模式很值得我們盡早研究并做好準(zhǔn)備。目前一些金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在探索推出以公共設(shè)施收費(fèi)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目政府回購(gòu)應(yīng)收款項(xiàng)等為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。
三、規(guī)范管理，提升平臺(tái)公司的融資能力
過去幾年，地方平臺(tái)公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前，盡管對(duì)地方平臺(tái)公司存在諸多爭(zhēng)議，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，地方平臺(tái)公司未來幾年仍將是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要載體。我們預(yù)計(jì)中央在通過審計(jì)調(diào)查摸清地方政府性債務(wù)的底細(xì)后，規(guī)范地方政府負(fù)債管理的政策極有可能圍繞規(guī)范平臺(tái)公司負(fù)債管理來展開。在巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的壓力下，在地方政府財(cái)政收支狀況短期內(nèi)難以有根本性轉(zhuǎn)變、市政債難以在短期內(nèi)推出的現(xiàn)實(shí)條件下，對(duì)地方政府的舉債融資行為，決策層極有可能是通過規(guī)范地方平臺(tái)公司的融資來進(jìn)行管理，而不是叫停。對(duì)管理規(guī)范、資信良好的平臺(tái)公司決策層極有可能通過進(jìn)一步擴(kuò)大債券融資等非信貸融資方式支持地方政府獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要資金。但其基本的前提是平臺(tái)公司管理必須規(guī)范，而現(xiàn)在一些平臺(tái)公司的問題就在于成了政府的“二財(cái)政”，管理不規(guī)范，信息不透明，沒有真正企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，因而在新的政策形勢(shì)下，規(guī)范平臺(tái)公司管理勢(shì)在必行。平臺(tái)公司的規(guī)范管理核心就在幾個(gè)方面，即完善公司治理機(jī)制，做實(shí)平臺(tái)公司資本金，清晰平臺(tái)公司商業(yè)模式，建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。一句話，就是要將平臺(tái)公司辦成真正的企業(yè)，讓其形成充沛的現(xiàn)金流，形成造血功能。唯有如此，平臺(tái)公司才能在新的政策背景下全面提升融資能力，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供源源不斷的資金來源。
四、盡早出售，盤活地方國(guó)有資產(chǎn)
據(jù)粗略估計(jì)，目前地方國(guó)企國(guó)有資產(chǎn)規(guī)?？傤~在40萬億元以上，有些富裕的省份地方國(guó)有資產(chǎn)超過2萬億。從長(zhǎng)沙情況看，長(zhǎng)沙市監(jiān)管的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)接近2300億元（不含金融企業(yè)資產(chǎn)）。在過去10年經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的大背景下，應(yīng)該說目前大多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)都處在比較好的狀況。與部分央企涉及到國(guó)計(jì)民生的情況不同，地方國(guó)有企業(yè)大多數(shù)處在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，地方政府完全沒有必要繼續(xù)持有這樣大規(guī)模的國(guó)企資產(chǎn)，而且隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，一些國(guó)有企業(yè)也開始出現(xiàn)新的不景氣狀況，如果不及時(shí)出手，很有可能有一些國(guó)企將成為地方政府的負(fù)資產(chǎn)。因此個(gè)人以為在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況尚好的情況下，果斷地出售大部分無關(guān)國(guó)計(jì)民生的國(guó)企資產(chǎn)，不僅有利于盤活存量資產(chǎn)，而且也是進(jìn)一步激活社會(huì)資本的有效手段，同時(shí)也能為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供寶貴的資金來源。
