面對(duì)規(guī)模龐大的地方債務(wù)，社會(huì)各界擔(dān)憂之心日甚。有專家指出，雖然我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模已不小，但政府還是有足夠手段化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)務(wù)之急是改革地方財(cái)政，推進(jìn)財(cái)稅體制及其相關(guān)領(lǐng)域的改革，有效控制地方債務(wù)規(guī)模。
地方政府比中央敢借錢
上世紀(jì)90年代后，通過(guò)借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地方政府越來(lái)越多，其負(fù)債規(guī)模也越來(lái)越大。到如今，一些地方已是債務(wù)纏身。
“地方政府債務(wù)比中央政府內(nèi)債高得多”，北京大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究中心主任林雙林指出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，36個(gè)地區(qū)2012年底債務(wù)余額比2010年增長(zhǎng)了12.9%。如果全國(guó)地方政府債務(wù)也增長(zhǎng)12.9%，那么2012年全國(guó)地方政府債務(wù)余額就會(huì)超過(guò)12萬(wàn)億元。2012年全國(guó)GDP為519322億元，債務(wù)與GDP的比重約為23.3%。2012年，我國(guó)中央政府內(nèi)債余額占GDP的比重為15%，
林雙林說(shuō)，為什么地方政府債務(wù)問題引起擔(dān)憂呢？首先是債務(wù)已進(jìn)入集中還款高峰期，前幾年借的舊債需要借新債償還，又需要借債搞新的投資，債務(wù)總量明顯增加。其次是債務(wù)不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率(債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力之比)超過(guò)100%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)220%。
中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚表示，從目前發(fā)展趨勢(shì)看，越來(lái)越多的地方政府將面臨財(cái)政入不敷出、赤字持續(xù)擴(kuò)大的困境。從債務(wù)余額、債務(wù)增速、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力等多方面動(dòng)態(tài)綜合分析，我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)比目前的靜態(tài)估算結(jié)果要高。
四大原因形成債務(wù)
分析地方債務(wù)形成的原因，林雙林認(rèn)為，一是地方政府財(cái)力不足。1994年稅制改革后，地方財(cái)權(quán)減弱，事權(quán)增加。2010年地方政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的48.9%，財(cái)政支出占總財(cái)政支出的82.2%。依照法律，我國(guó)地方政府本級(jí)不允許有赤字，所以賬面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)收支缺口。但是，轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的支出需求。
二是不能量入為出。地方政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推手。對(duì)地方干部來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，政績(jī)就突出，就可能被提拔。不少地方城市建設(shè)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，大拆大建，貪大求洋，寅吃卯糧。這樣當(dāng)年生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了，但財(cái)富未必積累多少。
三是土地財(cái)政越來(lái)越難。這些年來(lái)，許多地方政府依賴土地財(cái)政。地方政府出售城市國(guó)有土地，獲得財(cái)政收入，還從農(nóng)民手中低價(jià)征買土地，高價(jià)向開發(fā)商出售，開發(fā)商將土地成本加到房?jī)r(jià)，轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。隨著城市周邊土地越來(lái)越少，土地財(cái)政難以持續(xù)。
四是地方政府對(duì)中央的依賴。我國(guó)地方財(cái)政赤字由中央政府彌補(bǔ)，有些地方政府總認(rèn)為中央政府最終會(huì)救場(chǎng)，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問題。
還債不能押寶于征稅
如何盡快有效解決地方債？專家認(rèn)為要綜合治理。林雙林表示，政府不是企業(yè)，政府提供的大都是公共品，債務(wù)一般要靠稅收償還，而征稅無(wú)論何時(shí)何地都非易事。
林雙林建議，首先，要給地方政府更多的財(cái)權(quán)。中國(guó)新一輪財(cái)稅改革不是要使財(cái)政規(guī)模更大，而是合理劃分各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。一要增加地方政府稅收份額。比如，盡快取消增值稅返還，增加地方的稅收份額。二要逐步建立新的地方稅種。
其次，要控制地方政府支出。對(duì)地方支出權(quán)力必須制約，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。要限制地方政府支出規(guī)模，提高政府支出的效率。探索建立以公共服務(wù)、民生、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等為主要內(nèi)容的干部政績(jī)考核體系，不推舉和提拔那些揮霍財(cái)政收入、任意占用良田、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、熱衷于搞勞民傷財(cái)形象工程的人。
第三，提高償還能力更主要的是壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。林雙林認(rèn)為，政府要用借來(lái)的資金做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)有必要大力扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第四，要增加地方財(cái)政的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督。財(cái)政要公開透明，應(yīng)該允許地方政府公開發(fā)行少量債券，把隱性債務(wù)顯性化，這樣便于監(jiān)督管理。要充分發(fā)揮地方民眾監(jiān)督政府的作用，也應(yīng)該發(fā)揮地方同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的互相監(jiān)督作用。目前，一些地方政府權(quán)力過(guò)于集中，不利于形成監(jiān)督制約機(jī)制。
