從政策路徑的角度理解政府投資條例

政策路徑：限制地方政府融資，遏制隱性債務(wù)，再規(guī)范地方政府投資。在投資持續(xù)擴(kuò)張的同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模也在快速擴(kuò)張。因而自2016年下半年政策開(kāi)始著手“去杠桿”（類(lèi)似的詞匯有穩(wěn)杠桿和結(jié)構(gòu)性去杠桿），同時(shí)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。就政策路徑而言，我們可以從三個(gè)角度來(lái)理解，一是限制金融機(jī)構(gòu)，從資金來(lái)源的角度堵住金融機(jī)構(gòu)給地方政府“違規(guī)”融資的渠道，主要是通過(guò)2018年4月發(fā)布的資管新規(guī)，以及財(cái)政部在2018年3月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》；二是直接遏制地方政府增量隱性債務(wù)，2017年7月政治局會(huì)議提到遏制地方政府增量隱性債務(wù)，2018年初進(jìn)一步收緊，通過(guò)統(tǒng)計(jì)、審計(jì)地方政府存量隱性債務(wù)，要求地方政府定時(shí)上報(bào)；三是規(guī)范地方政府投資，從資金去向的角度約束地方政府投資端的權(quán)力，也就是政府投資條例。

配合財(cái)權(quán)上收，限制非正規(guī)財(cái)權(quán)，投資事權(quán)可能由塊狀管理回歸到條狀管理。從財(cái)政的角度來(lái)理解這個(gè)問(wèn)題，營(yíng)改增在合并稅種的同時(shí)，實(shí)際上是財(cái)權(quán)的進(jìn)一步上收，取消了地方政府最大的獨(dú)立稅種，以削弱地方政府影響稅收收入的能力。同時(shí)，從城投債到地方債過(guò)渡，本質(zhì)也是將債權(quán)發(fā)行權(quán)從市縣上收到省一級(jí)。這是在新預(yù)算法的框架下，限制地方政府非正規(guī)財(cái)權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)地方政府從投資型轉(zhuǎn)向服務(wù)型的關(guān)鍵一步。而政府投資條例將投資的主要事權(quán)從地方政府手中轉(zhuǎn)移到地方發(fā)改委，削弱地方政府對(duì)投資的掌控力，相當(dāng)于從塊狀管理再回歸到條狀管理。當(dāng)然這種轉(zhuǎn)變是建立在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)對(duì)政府投資的依賴(lài)度趨于下降的基礎(chǔ)之上。

政府投資條例影響的政府投資規(guī)模有多大

狹義政府投資約3.9萬(wàn)億，占固定資產(chǎn)投資比重5-6%。從條例給出的定義來(lái)看，政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。一種角度是根據(jù)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源中的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金來(lái)看，2017年底為38741.7億元（2018年開(kāi)始不再發(fā)布），占固定資產(chǎn)投資總額的比重為6.1%。[1]另外一種視角是從財(cái)政支出的角度出發(fā)，財(cái)政支出中的農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸和資源勘探電力信息等事務(wù)與基建密切相關(guān)，2017年度合計(jì)34797.3億元，與固定資產(chǎn)投資中的預(yù)算內(nèi)資金來(lái)源差距不大。[2]考慮到這僅是投資項(xiàng)目中的預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算內(nèi)資金還會(huì)撬動(dòng)其他資金來(lái)源，因而政府投資實(shí)際撬動(dòng)的投資占固定資產(chǎn)投資的比重要大于6.1%。

廣義政府投資的規(guī)模可能超過(guò)10萬(wàn)億。我們從兩個(gè)角度給出估算。一是假設(shè)政府出資主要為資本金，占投資比重為35%，則可倒推出撬動(dòng)的2017年廣義政府投資為11.1萬(wàn)億，約占基建投資比重的64%。二是根據(jù)地方政府隱性債務(wù)的估算規(guī)模進(jìn)行倒算，地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模預(yù)計(jì)在30萬(wàn)億左右，主要在2015-2018年期間產(chǎn)生，假設(shè)其完全對(duì)應(yīng)政府投資額，則可估算出每年的投資額在7.5萬(wàn)億，加上2017年底 38741.7億元的預(yù)算內(nèi)資金，約為11.4萬(wàn)億。

從對(duì)投資的具體影響來(lái)看，條例實(shí)施后，地方政府投資計(jì)劃可能在年中進(jìn)行調(diào)整，以符合條例要求。條例提出7月1日開(kāi)始實(shí)施，要求地方年度投資計(jì)劃要和本級(jí)預(yù)算匹配，可能會(huì)影響到那些已發(fā)布投資計(jì)劃和預(yù)算不匹配的省市。按照以往年份情況來(lái)看，在地方年度政府項(xiàng)目投資計(jì)劃發(fā)布之后，年中經(jīng)地方人大批準(zhǔn)之后可進(jìn)行調(diào)整。由此可見(jiàn)，如已發(fā)布的政府年度投資計(jì)劃不能與本級(jí)預(yù)算匹配，后續(xù)可能面臨調(diào)整。

政府投資條例如何影響城投平臺(tái)

受條例影響的不僅僅是狹義政府投資，包括城投平臺(tái)項(xiàng)目在內(nèi)的廣義政府投資同樣受到條例影響。條例的核心影響是“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”，未來(lái)廣義政府投資的口徑可能會(huì)向狹義政府投資逐漸靠攏，地方政府投資規(guī)模可能逐漸縮小，資金來(lái)源主要依靠財(cái)政預(yù)算和地方債。

總體來(lái)看，對(duì)城投的影響主要有以下兩點(diǎn)：一是城投面臨的融資壓力下降，政府投資項(xiàng)目的資金由財(cái)政解決，有多大的財(cái)力干多大的事，這與當(dāng)前嚴(yán)控新增隱性債務(wù)的做法相一致；二是由于地方財(cái)力有限，未來(lái)與政府相關(guān)的項(xiàng)目可能縮減，新增項(xiàng)目可能以營(yíng)利性目的為主，城投的轉(zhuǎn)型壓力上升。

目前城投平臺(tái)從事基建的主要方式：代建和“自建”，前者不能再出現(xiàn)墊資行為，后者可能受到條例的禁止。對(duì)于基建項(xiàng)目，尤其是沒(méi)有現(xiàn)金流的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，當(dāng)前城投平臺(tái)主要有兩種方式參與：一是平臺(tái)代建，收取5%-10%的代建費(fèi)，這部分項(xiàng)目的資金來(lái)源主要來(lái)自于財(cái)政資金和地方政府債，基本符合政府投資條例的要求，但在一些不規(guī)范的地方，仍有平臺(tái)墊資的情況出現(xiàn)，未來(lái)這部分可能受到限制。

二是平臺(tái)“自建”，地方政府以土地出讓金、稅收分成等形式與平臺(tái)分成。采用這種方式的一般是開(kāi)發(fā)區(qū)和新區(qū)。以往由平臺(tái)建設(shè)的BT或者政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，政府需要進(jìn)行回購(gòu)，但是受到政策限制之后，部分項(xiàng)目歸屬權(quán)暫時(shí)留在平臺(tái)。地方政府以土地出讓金，甚至稅收分成的形式，給平臺(tái)提供資金支持。而平臺(tái)則利用自身綜合現(xiàn)金流來(lái)建設(shè)這類(lèi)項(xiàng)目。這種方式嚴(yán)格而言屬于墊資建設(shè)，并不符合政府投資條例的要求，未來(lái)可能面臨被禁止。

具體而言，條例中規(guī)定政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。目前地方政府主要依賴(lài)城投平臺(tái)利用自有資金及融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，由地方政府進(jìn)行一次性或者分期回購(gòu)（支付城投平臺(tái)建設(shè)投資），條例實(shí)施后這種模式將行不通。

政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金需要政府先給到城投平臺(tái)，然后才可以開(kāi)始項(xiàng)目建設(shè)，這將減輕城投平臺(tái)的資金壓力。然而，由于條例規(guī)定政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接，這意味著由于地方政府財(cái)力有限，未來(lái)建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)大幅縮減，城投將面臨更嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型壓力。

由于城投平臺(tái)墊資一般記在財(cái)務(wù)報(bào)表中的應(yīng)收類(lèi)科目（包括應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款和長(zhǎng)期應(yīng)收款），因此應(yīng)收類(lèi)科目是城投平臺(tái)資產(chǎn)的重要組成部分。尤其是基建類(lèi)平臺(tái)，應(yīng)收類(lèi)科目占比普遍較高。

本文按照Wind口徑對(duì)城投平臺(tái)應(yīng)收類(lèi)科目進(jìn)行了梳理，可以發(fā)現(xiàn)2012年以來(lái)應(yīng)收類(lèi)科目占總資產(chǎn)平均比例在16%以上，占凈資產(chǎn)平均比例在40%以上。分省份來(lái)看，2018年底，內(nèi)蒙古、江蘇、四川、吉林、貴州和天津應(yīng)收類(lèi)科目占總資產(chǎn)平均比例排名靠前，均在20%以上。云南、黑龍江、天津、江蘇、陜西、內(nèi)蒙古、甘肅和山西應(yīng)收類(lèi)科目占凈資產(chǎn)平均比例排名靠前，均在50%以上。占比較高的這些省份，其城投平臺(tái)后續(xù)的發(fā)展可能會(huì)受條例影響更為明顯。

此外，條例中規(guī)定政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，之前地方政府上了很多建設(shè)項(xiàng)目由城投平臺(tái)去做，但后期由于資金不足等各種原因，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)進(jìn)度慢于計(jì)劃進(jìn)度，甚至出現(xiàn)爛尾。這就占用了城投大量資金，并產(chǎn)生了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，未來(lái)這種情況可能有所好轉(zhuǎn)。

注：

[1]根據(jù)《認(rèn)真貫徹<政府投資條例>依法更好發(fā)揮政府投資作用》中給出的數(shù)據(jù)，企業(yè)投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的95%，推斷政府投資約占5%，可能未曾考慮政府資金撬動(dòng)的投資額要大于預(yù)算內(nèi)資金本身。

[2]2018年度的資源勘探電力信息等事務(wù)支出暫未發(fā)布。固定資產(chǎn)投資的預(yù)算內(nèi)資金來(lái)源中包含政府性基金。

風(fēng)險(xiǎn)提示：

受外部壓力影響，政策的執(zhí)行程度有所弱化。