10月31日，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)[2018]101號，以下簡稱為《意見》），《意見》明確指出了彌補基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域“短板”的九個重要領(lǐng)域，并從十個方面進一步提出了相應的配套措施。從城投行業(yè)的角度來看，尤為值得關(guān)注的是配套措施中第六條提出了“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的一系列舉措。部分業(yè)內(nèi)人士、專家認為，對于城投行業(yè)而言，這是“冬去春來”的重大利好政策，而筆者認為，在中央全面摸底地方隱性債務的大環(huán)境下，該政策的出臺，實則是給融資平臺類企業(yè)開啟了“市場化轉(zhuǎn)型”倒計時。

《意見》的出臺，是對7月23日國常會提出“引導金融機構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求”的延續(xù)與補充，核心內(nèi)容有以下三方面：

（一）路徑相同，效果不同

以國發(fā)[2014]43號文為起點至《意見》出臺，中央對于融資平臺類企業(yè)政策調(diào)整的大致脈絡(luò)如表1所示。

表1 主要政策與趨勢

根據(jù)表1概括的政策趨勢可以看出，《意見》的出臺，似乎又是“熟悉的配方”（與2015年的40號文類似，《意見》指出，對必要在建項目繼續(xù)融資，避免爛尾），但考慮到隱性債務賬本及處理方式尚未公布，以及目前融資平臺類企業(yè)融資的渠道及資金取得難度，《意見》對于城投行業(yè)未來發(fā)展的影響，絕不是“熟悉的味道”，最主要的原因就是能用的融資渠道已經(jīng)“所剩無幾”。在87號文徹底封閉由政府購買服務所構(gòu)建的各類融資渠道后，除了棚戶區(qū)改造項目之外，實體化經(jīng)營能力不足的融資平臺類企業(yè)幾乎再無任何途徑獲取項目建設(shè)資金；有部分實體業(yè)務的企業(yè)，也無一例外的受到了融資成本上升的沖擊，在中央積極推行地方政府專項債券，以及央行定向降準的現(xiàn)實條件下，即便《意見》要求金融機構(gòu)有所作為，對于大多數(shù)核心主業(yè)尚不明確的融資平臺類企業(yè)而言，金融機構(gòu)除了按政策要求維持其資金周轉(zhuǎn)之外，對于拓展其資金來源，實則“有心無力”。

（二）緩釋風險

與國辦發(fā)[2015]40號文不同，《意見》的一大看點就是要求金融機構(gòu)以“風險緩釋”為原則，防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。目前，融資平臺類企業(yè)所涉及的政府隱性債務主要有兩大來源，一是為了維護地方政府“低負債”形象，未按照財預[2014]351號文的要求，把實際上應該由地方政府償還的債務歸為企業(yè)債務；二是在2015年1月1日之后，通過違規(guī)擔保、財政托底、政府購買服務、融資代建、偽PPP等多種方式形成的債務。根據(jù)《意見》的要求，如果融資平臺企業(yè)在償還該類債務時遇到困難，則可通過與金融機構(gòu)協(xié)商，以展期或債務重組的方式維持資金周轉(zhuǎn)——前提條件是不增加地方政府隱性債務，也就是說，即便目前尚不清楚隱性債務的規(guī)模與處置方式，維持存量隱性債務的周轉(zhuǎn)資金，已經(jīng)完全是企業(yè)行為（可以理解為，自《意見》下發(fā)之日起，融資平臺新產(chǎn)生的任何債務，與地方政府再無關(guān)聯(lián)），這是《意見》的另一大看點。

（三）支持轉(zhuǎn)型

《意見》的第三大看點就是明確支持融資平臺公司轉(zhuǎn)型。與財預[2017]50號文（提出推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)）相比，《意見》實際上已經(jīng)向大部分尚未啟動轉(zhuǎn)型工作，且身負政府隱性債務的融資平臺類企業(yè)指出了主動開啟轉(zhuǎn)型工作的最后時間節(jié)點——以政府隱性債務處理方式明確后為限：對于大多數(shù)融資平臺類企業(yè)而言，轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就是要構(gòu)建核心主業(yè)，并根據(jù)核心主業(yè)培育關(guān)聯(lián)業(yè)務體系，依托具有造血能力的業(yè)務體系，才能打開市場化融資渠道，形成良性循環(huán)——如果某傳統(tǒng)融資平臺公司在隱性債務處理方式明確之后仍未啟動，從金融機構(gòu)的角度出發(fā)，必然無法接受“無限期”維持其債務資金周轉(zhuǎn)的條件（除非政府剝離企業(yè)全部隱性債務），緩釋風險并不代表不發(fā)生風險；從地方政府（尤其是有擁有多家融資平臺類企業(yè)的）的角度出發(fā)，在隱性債務處理方式明確之后，與其竭盡全力幫助所有融資平臺類企業(yè)進行轉(zhuǎn)型，不如通過合并、重組等方式，將應由企業(yè)承擔的債務集中至某一融資平臺類企業(yè)（不排除依據(jù)《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》的精神，對嚴重資不抵債失去清償能力的融資平臺公司實施破產(chǎn)重整或清算），扶持其他未承擔債務的企業(yè)發(fā)展壯大。由此可見，從融資平臺企業(yè)的角度出發(fā)，早轉(zhuǎn)型早主動，主動作為才有可能在存量隱性債務的劃分上與政府達成“友善博弈”，《意見》絕不是重磅利好，而是最后一根稻草——要么轉(zhuǎn)型自救，要么被隱性債務壓垮。

從短期角度出發(fā)，“退出平臺”或許能夠起到“保融資”的效果（《意見》指出，按照一般企業(yè)標準對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸），但是退臺程序較為復雜，且需要銀監(jiān)部門的審核；從中長期角度出發(fā)，只有切實轉(zhuǎn)型，才能為融資平臺企業(yè)提供長效發(fā)展動力，轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于實現(xiàn)企業(yè)在城市發(fā)展過程中的角色轉(zhuǎn)變：即有城市建設(shè)的“項目金主（融資者）”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊椖客顿Y者”或“項目管理者”，無論轉(zhuǎn)為哪一種角色，其核心問題都是“要效益”——只有“要到效益”，平臺公司才有能力去化解存量債務。

（一）項目投資者

目前，可通過PPP模式來實現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變（《意見》中強調(diào)了采用PPP模式彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域短板）。平臺公司參與PPP項目有兩種方式：一是以政府方出資代表的身份（符合財金[2014]113號文的規(guī)定，安慶外環(huán)北路的政府方出資代表就是安慶城投）參與PPP項目，二是以社會資本方的身份參與PPP項目（國辦發(fā)[2015]42號文已明確指明了路徑：對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系）。

無論采用哪一種方式，平臺公司都可通過投資占股，獲取合理回報（獲取回報的權(quán)利是由《PPP項目合同》進行約定的，穩(wěn)定而有保障）。作為社會資本方參與PPP項目時，多數(shù)平臺公司因缺少施工承包資質(zhì)（少數(shù)具備施工承包資質(zhì)的平臺公司則可獨立參與，既獲取投資回報，又獲取施工利潤），故采用聯(lián)合體方式（平臺公司作為財務投資人，聯(lián)合具備施工承包資質(zhì)的建設(shè)單位）介入，并通過聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)全部或部分資本退出。

除此之外，產(chǎn)業(yè)投資（如投資入股當?shù)氐膬?yōu)質(zhì)企業(yè)）、股權(quán)投資（如參股金融機構(gòu)）等方式，也是融資平臺企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中的重要抓手，能夠在獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的同時，實現(xiàn)“管好資本”的目標。

（二）項目管理者

實現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變主要依托于代建制度（國發(fā)[2004]20號文明確指出，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位）。目前，部分平臺公司已利用其運作過公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目的相關(guān)經(jīng)驗，開展了代建業(yè)務，并已擁有一批具備一定資質(zhì)，精通項目管理全流程的業(yè)務團隊。

依托政府性項目代建業(yè)務（包含前期工作階段代理與項目建設(shè)實施代理），可以實現(xiàn)平臺公司業(yè)務結(jié)構(gòu)的“軟化”與“服務化”，尤其是通過一定時間的業(yè)務積累與學習（兩年左右），平臺公司能夠通過并購、參股或內(nèi)部挖潛等方式，培育出工程貿(mào)易類業(yè)務。

業(yè)務結(jié)構(gòu)的軟化，尤其是通過參股或并購方式開展的服務業(yè)務，不僅是平臺公司構(gòu)建實體化運營業(yè)務板塊的手段之一，也是平臺公司通過混合所有制實現(xiàn)國有企業(yè)改革的重要嘗試，具有深遠意義。

《意見》的出臺，反映出中央政府控制地方政府債務風險，以及“強迫”融資平臺類企業(yè)實現(xiàn)財務獨立的堅定決心，在隱性債務“利劍高懸”，且融資渠道受限的環(huán)境下，轉(zhuǎn)型發(fā)展，市場化運作，對于平臺公司而言，已不再是“盡快實現(xiàn)”之類的口號或標語，而是攸關(guān)企業(yè)格局的存亡之道，不可不察。