在各項政策法規(guī)日益完善的情況下，城投企業(yè)獲得土地使用權(quán)的規(guī)范方式目前主要為出讓和劃撥兩種，地方政府向城投企業(yè)隨意注入土地的行為被嚴格限制。但市場中仍存在地方政府為支持城投企業(yè)發(fā)展向城投企業(yè)變相注地的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地方政府在城投通過一級市場購地后向其返還土地出讓金。
該模式可以快速擴大城投企業(yè)的資產(chǎn)和權(quán)益規(guī)模，從資產(chǎn)負債表上降低其債務(wù)負擔，同時城投企業(yè)能夠以土地進行抵押貸款，滿足地方政府的融資需求，但也存在以下需要關(guān)注的事項：
（1）對于城投企業(yè)，政府以“招拍掛”后返還土地出讓金的形式向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)，政府配置的土地資產(chǎn)能夠部分覆蓋債務(wù)，但需關(guān)注資金缺口、利息成本及土地資產(chǎn)變現(xiàn)時間等問題；
（2）對于地方政府，雖然城投企業(yè)在一級市場上購地增加政府性基金收入，但政府會返還給城投，資金在政府空轉(zhuǎn)，并未形成有效財力，實際財政收入無法覆蓋土地前期的投資成本；
（3）對于金融機構(gòu)，土地資產(chǎn)變現(xiàn)時間較長，生地的情況下考慮一級開發(fā)等問題，其處置時間可能會更長，加上入賬價值本身可能存在高估的情況，將會給金融機構(gòu)帶來一定的風險。
一、城投企業(yè)獲得土地使用權(quán)的規(guī)范方式
分稅制改革后中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府的投融資存在較大資金缺口，為彌補這一部分資金缺口，城投企業(yè)應(yīng)運而生。根據(jù)國發(fā)[2010]19號，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。實際情況中，地方政府財力有限但掌握大量的土地資產(chǎn)，大部分城投企業(yè)是地方政府以少量財政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)注入的方式成立的，因此在成立之初其賬面即擁有較大規(guī)模土地資產(chǎn)。其后，由于城投企業(yè)成立的主要目的是通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，為擴大其融資能力，地方政府后續(xù)不斷向城投企業(yè)新增以土地資產(chǎn)為主的各類資產(chǎn)，使其進行抵質(zhì)押融資。
同時，在發(fā)展之初城投企業(yè)和地方土地儲備機構(gòu)的職能劃分不明確，城投企業(yè)或?qū)嶋H承擔了土地儲備的職能、再以土地儲備的名義向銀行等機構(gòu)借款，或土地儲備機構(gòu)將融資資金以各種名義轉(zhuǎn)移至城投公司幫助其進行融資。自2010年起，監(jiān)管機構(gòu)集中出臺多項政策法規(guī)，厘清城投企業(yè)和土地儲備機構(gòu)的關(guān)系，禁止城投企業(yè)從事土地儲備工作，不斷規(guī)范城投企業(yè)獲取土地的方式。
通過相關(guān)政策梳理，城投企業(yè)獲得土地使用權(quán)的兩種規(guī)范方式：
一是對于經(jīng)營用地或工業(yè)用地等建設(shè)性用地，城投企業(yè)必須參與“招拍掛”，及時、足額繳納土地出讓金，獲得土地使用權(quán)。
二是對于不以盈利為目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企業(yè)以政府劃撥方式無償獲得的土地使用權(quán)，但前提是必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準并嚴格將土地用于指定用途。
（一）以出讓方式獲得土地使用權(quán)
1、厘清土地儲備的規(guī)范流程《土地儲備管理辦法》明確土地儲備的含義，即市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備是土地收購、土地儲存和土地出讓的全過程，其目的在于調(diào)控城市建設(shè)用地的需求，建立“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個水龍頭放水”的土地統(tǒng)一供應(yīng)機制，實現(xiàn)政府對一級土地市場的絕對控制，杜絕多頭供地局面的出現(xiàn)。
A.土地收購
土地收購是指各地土地儲備機構(gòu)按照城市政府授權(quán)或者經(jīng)人大通過的土地儲備計劃，依照或遵照有關(guān)章程，通過征用、收回、置換或整理等方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)由集體或其他土地使用者手中向政府集中。根據(jù)《土地儲備管理辦法》，下列土地可以納入土地儲備范圍：（1）依法收回的國有土地；（2）收購的土地；（3）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；（4）已辦理農(nóng)用地專用、土地征收批準手續(xù)的土地；（5）其他依法取得的土地。
B.土地儲備
土地儲備是指土地儲備機構(gòu)根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，對收購和收回的土地進行初步開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙螅瑢⑵浼{入土地儲備庫，以備供地之需的行為。根據(jù)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標方式選擇工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機構(gòu)進行工程建設(shè)。各地土地儲備機構(gòu)多委托城投企業(yè)進行“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等土地一級開發(fā)。
C.土地出讓
土地出讓是土地供應(yīng)的一種方式，是指對納入土地儲備系統(tǒng)的土地，由土地儲備機構(gòu)根據(jù)客觀需要和土地供應(yīng)計劃，向市場供應(yīng)土地的行為。目前土地使用權(quán)的出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進行的協(xié)議出讓；另一種是以公開方式進行的招標、拍賣或掛牌交易。《土地法》及國土資源部相關(guān)的部門規(guī)章規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。同時，嚴格限制協(xié)議用地范圍，確實不用采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式。故目前我國向土地市場出讓土地的主要方式為：招標、拍賣、掛牌。2、厘清城投企業(yè)在土地儲備中的合理接觸點一是土地儲備機構(gòu)與城投企業(yè)在儲備項目中的委托代理關(guān)系，表現(xiàn)為在土地收購階段涉及到的拆遷安置補償，或者在土地一級開發(fā)階段相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方土地儲備機構(gòu)委托城投企業(yè)負責。二是城投企業(yè)為獲得經(jīng)營用地或工業(yè)用地等建設(shè)性用地，參與土地一級市場的“招拍掛”，及時、足額繳納土地出讓金并取得土地使用證，以出讓方式獲得土地使用權(quán)。
（二）以劃撥方式獲得土地使用權(quán)
1、劃撥地的范圍和特征
A.劃撥土地使用權(quán)的范圍。根據(jù)《土地管理法》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得。
（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；
（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；
（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；
（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的使用者通常是國家機關(guān)、軍隊、人民團體以及由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位等。將國有土地使用權(quán)無償劃撥上述單位使用，其目的是為了實現(xiàn)社會公益事業(yè)的需要，具有社會公益性。
B.劃撥土地使用權(quán)無償取得或只需付較少費用。依《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，劃撥地主要以無償方式取得，有償劃撥也只需支付少量的土地補償費和安置補助費，這些費用遠比土地使用權(quán)出讓金少。
C.劃撥土地使用權(quán)無使用期限的限制?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條2款規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。
D.劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押依法受到限制?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！钡?5條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門的批準，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。
（1）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；
（2）領(lǐng)有國有土地使用證；
（3）具有地上建筑物、其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明；
（4）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。
2、城投企業(yè)的劃撥用地。
歷史注入的土地方面，在前期地方政府向城投公司以劃撥的名義注入大量的土地，劃撥地原則上不能用于抵押貸款，若城投企業(yè)要將該土地用于建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，必須按照規(guī)定繳納足額的土地出讓金，將土地使用權(quán)類型由“劃撥”更改為“出讓”。新增的劃撥土地方面，按照《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準并嚴格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公租房、保障房等 公益性事業(yè)。需要注意的是，城投企業(yè)賬面存在的劃撥地，一是若抵押需要經(jīng)過嚴格的審批流程，而且存在抵押借款無法償付時，劃撥用地的變現(xiàn)因土地性質(zhì)或流程復(fù)雜導(dǎo)致折價的情況，因此在評估劃撥地時要考慮劃撥地的實際可變現(xiàn)價值，看劃撥地入賬價值是否存在高估；二是若涉及劃撥地轉(zhuǎn)讓，則需變更土地使用權(quán)類型并繳納土地出讓金后方可進行，需關(guān)注城投企業(yè)的現(xiàn)金流情況，判斷土地出讓金的繳納是否會影響企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)等。
二、土地注入“亂象”：地方政府以“招拍掛”的方式變相向城投企業(yè)注入土地。
通過第一部分分析得出，城投企業(yè)獲得土地資產(chǎn)的規(guī)范方式，分為出讓和劃撥兩種。在各項政策法規(guī)日益完善的情況下，地方政府向城投企業(yè)隨意注入土地的行為被嚴格限制。但為支持城投企業(yè)且規(guī)避政策限制，市場中仍存在城投企業(yè)在土地一級市場購地且政府返還土地出讓金的現(xiàn)象。
（一）模式分析
城投企業(yè)在土地一級市場通過“招、拍、掛”方式購入土地資產(chǎn)并支付土地出讓金，土地購置后多計入“存貨”或“無形資產(chǎn)”科目，城投在一級市場購地產(chǎn)生現(xiàn)金流出的同時，政府會通過專項款的形式將部分土地出讓金返還至企業(yè)，計入“專項應(yīng)付款”或“資本公積”。實際上政府通過此種方式，變相向公司注入土地資產(chǎn)，以做大平臺規(guī)模。土地資產(chǎn)實際上變成城投企業(yè)的“融資用地”，用于抵押借款。
城投企業(yè)在土地一級市場上購得的土地或分為生地和熟地兩種類型。
1、城投企業(yè)參與土地一級市場中“招拍掛”的土地為生地由于相關(guān)的法律法規(guī)只規(guī)定了經(jīng)營性用地需要通過“招拍掛”的方式獲得，而并沒有規(guī)定“招拍掛”中經(jīng)營性土地的狀態(tài)（生地或熟地），未明確禁止生地參與“招拍掛”，故部分城投企業(yè)利用政策的回旋余地，在土地一級市場中購買的土地實際上為生地，并在購地后對土地需進行開發(fā)整理再出讓，實質(zhì)上承擔了部分土地儲備的職能。據(jù)了解，城投企業(yè)在土地一級市場中通過“招拍掛”購入生地，可以獲得相關(guān)的土地權(quán)證，甚至后續(xù)能夠以該土地進行融資。
2、城投企業(yè)參與土地一級市場中“招拍掛”的土地為熟地部分城投在土地一級市場中購買的土地為熟地，其在前期已由購地城投企業(yè)或其他具有土地一級開發(fā)資質(zhì)的城投企業(yè)完成拆遷安置和土地一級開發(fā)，可直接用于經(jīng)營建設(shè)。其實，城投企業(yè)若以房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營活動為目的購地，這種方式可以說是其在土地一級市場中最為標準的購地模式。但很多地方政府在城投購地后會將土地出讓金返還，且購得土地僅為城投企業(yè)的融資用地，這種模式的問題在于政府沒有對應(yīng)的財力支撐以補償土地前期的投資成本，在下一部分會詳細說明影響。
（二）影響
城投企業(yè)作為投融資建設(shè)的重要主體，地方政府會采用資金或資產(chǎn)注入等支持方式，但受制于財力有限，資產(chǎn)注入的方式被更廣泛的使用。因為土地資產(chǎn)是地方政府最為便捷可用的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，所以在城投企業(yè)的歷史發(fā)展過程中，地方政府常常向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)。地方政府在“招拍掛”后返還土地出讓金，實際上是在監(jiān)管政策日趨嚴格的背景下，變相向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)。該方法可以快速擴大城投企業(yè)的資產(chǎn)和權(quán)益規(guī)模，從資產(chǎn)負債表上降低其債務(wù)負擔，同時城投企業(yè)能夠以土地進行抵押貸款，滿足地方政府的融資需求。但是，從城投企業(yè)、地方政府和金融機構(gòu)的角度出發(fā)，該種模式也存在一些需要關(guān)注的事項。
1、對城投企業(yè)來說，資產(chǎn)和負債規(guī)模同時擴張，政府配置的土地資產(chǎn)能夠部分覆蓋債務(wù)，但需關(guān)注資金缺口、利息成本及土地資產(chǎn)變現(xiàn)時間等問題。城投企業(yè)以土地資產(chǎn)抵押借款，投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性業(yè)務(wù)，公益性業(yè)務(wù)的資金平衡依賴于政府回購或土地出讓收益。如果為政府回購模式，則一般回購周期長且投資和回款期限存在錯配；如果以土地出讓收益平衡，則其資金平衡期與當?shù)胤康禺a(chǎn)市場景氣度有很大關(guān)系。隨著投資規(guī)模不斷擴大，城投企業(yè)需要新的土地資產(chǎn)以獲得融資，導(dǎo)致其賬面資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)規(guī)模迅速增長，如此“滾雪球”，使得企業(yè)實際債務(wù)水平攀升。政府以“招拍掛”后返還土地出讓金的形式向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)，公司賬面的土地資產(chǎn)對政府相關(guān)債務(wù)起到一定的保障作用，但是需要注意：一是政府在將土地出讓金返還至城投企業(yè)時，需扣除相關(guān)稅費，城投企業(yè)實際收到的返還資金要小于繳納的土地出讓金，此外，若城投企業(yè)購地后僅將土地用于抵押融資，則其將持續(xù)承擔購地的資金缺口、利息成本以及抵押融資的利息費用，由此將增加城投企業(yè)的實際債務(wù)償付負擔；二是受市場景氣度、地塊位置等因素影響，城投企業(yè)賬面土地資產(chǎn)的公允價值存在貶值風險；三是賬面土地資產(chǎn)多已抵押受限，債務(wù)償還仍然需要政府回款或“借新債補舊債”等實際資金流入，考慮到土地流動性一般，變現(xiàn)需要一定處置時間，需關(guān)注企業(yè)短期資金周轉(zhuǎn)問題；四是城投企業(yè)購得的土地均價較高，若為生地，則需關(guān)注入賬價值高估和難以處置等問題。
2、對于地方政府來說，將返還的購地收入計入政府性基金會虛增政府財力，資金在政府空轉(zhuǎn)，沒有對應(yīng)的財力支撐用以補償土地前期的投資成本。在土地儲備制度逐步規(guī)范，政府向平臺公司注資要求日益嚴格的背景下，地方政府以此方式變相向城投注資，用以滿足基建和保障房等公益性業(yè)務(wù)方面的投融資需求，或由此帶來公益性業(yè)務(wù)債務(wù)的激增和政府支出責任的加重。據(jù)了解，部分地方政府存在城投企業(yè)購置土地收入計入政府財力的做法，其中土地相關(guān)稅費計入一般公共預(yù)算收入，土地出讓金計入政府性基金收入，但考慮到政府常將土地出讓金返還至企業(yè)，該方式會使地方政府綜合財力產(chǎn)生水分。在這種模式下，雖然會達到同時增加城投企業(yè)賬面資產(chǎn)及政府性基金收入的目的，但實際并未形成政府的有效財力。若城投企業(yè)購置的土地為熟地，地方政府實際收入或無法覆蓋前期成本。從土地的前期成本覆蓋來看，地塊的成本中包括拆遷費、安置費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費用，前期投資成本以土地出讓后的政府返還的資金來平衡。城投企業(yè)在土地一級市場中通過“招拍掛”購得土地，政府再將土地出讓金扣除相關(guān)稅費后返還至城投企業(yè)，土地出讓金并沒有成為政府的真實財力，政府沒有對應(yīng)的財力支撐以補償土地前期的投資成本。舉例來說，若土地一級市場中某地塊的前期拆遷和開發(fā)成本等共計2億元，“招拍掛”價格為5億元，某城投公司以5億元價格購得此地塊，之后政府扣除一定稅費后將土地出讓金返還，按照85%的比例則返還金額為4.25億元，此時政府此地塊的實際財政收入僅為0.75億元，無法覆蓋前期開發(fā)成本2億元。若城投企業(yè)購置的土地為生地，需關(guān)注此種方式是否合規(guī)，以及生地如何定價的問題。
3、對于金融機構(gòu)來說，土地變現(xiàn)周期較長，生地入賬價值或存在高估的風險。城投企業(yè)土地資產(chǎn)的抵押貸款率一般為50~70%，正常情況下，土地資產(chǎn)的價值可以覆蓋城投企業(yè)的貸款金額，金融機構(gòu)的風險不大。但是，當城投企業(yè)無力償付債務(wù)，金融機構(gòu)需要對其土地資產(chǎn)進行清算的時候，需考慮土地資產(chǎn)變現(xiàn)時間的問題，尤其是地方土地的出讓節(jié)奏由當?shù)卣刂?，因此金融機構(gòu)的資金回收周期可能較長。若需要處置的土地為城投企業(yè)購置的生地，考慮一級開發(fā)等問題，其處置時間可能會更長，加上入賬價值本身可能存在高估的情況，將會給金融機構(gòu)帶來一定的風險。
三、總結(jié)
地方政府在“招拍掛”后返還土地出讓金，實際上是在監(jiān)管政策日趨嚴格的背景下，變相向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)。從利好方面來看，該模式可以快速擴大城投企業(yè)的資產(chǎn)和權(quán)益規(guī)模，從資產(chǎn)負債表上降低其債務(wù)負擔，同時城投企業(yè)能夠以土地進行抵押貸款，滿足地方政府的融資需求，但相對的，更應(yīng)該關(guān)注到這一系列操作下存在的風險事項：
1、城投企業(yè)在一級市場上購地增加政府性基金收入，若供地政策緊縮，政府性基金收入亦能夠保持相對穩(wěn)定，但需注意城投購地資金大多為融資形成的債務(wù)資金，需要償付，實際無法用于建設(shè)支出或其他債務(wù)的償付，并非政府的有效財力；
2、在監(jiān)管政策趨緊的背景下，預(yù)計地方政府以返還土地出讓金的方式變相為城投企業(yè)注資的情況將增加，仍將主要滿足城投公益性業(yè)務(wù)的融資需求，需關(guān)注此方式下，區(qū)域城投企業(yè)將會繼續(xù)大規(guī)模舉債，由此帶來公益性業(yè)務(wù)債務(wù)的激增和政府支出責任的加重；
3、政府以“招拍掛”后返還土地出讓金的形式向城投企業(yè)注入土地資產(chǎn)，公司賬面的土地資產(chǎn)對政府相關(guān)債務(wù)起到一定的保障作用，但考慮到土地流動性一般，變現(xiàn)需要一定處置時間，建議關(guān)注企業(yè)短期流動性；
4、存在城投企業(yè)通過“招拍掛”購得生地的情況，其中城投企業(yè)實質(zhì)上承擔了部分土地儲備的職能，需關(guān)注該行為的政策規(guī)范性；此外，生地入賬價值高估和難以處置等問題也會給金融機構(gòu)帶來一定的風險。
