一、混合所有制改革的政策脈絡(luò)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出積極發(fā)展混合所有制。2014年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，國(guó)企民企融合成為新一輪國(guó)資國(guó)企改革重頭戲。2015年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）提出分層、分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵(lì)各類(lèi)資本參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。2016年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口”。2017年，國(guó)企改革尤其是地方國(guó)企改革，呈現(xiàn)出全面提速的狀態(tài)。國(guó)企改革進(jìn)入深水區(qū)，混合所有制改革步伐勢(shì)必將進(jìn)一步加快。

2018年政府工作報(bào)告關(guān)于國(guó)企改革工作提出“穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革；國(guó)有企業(yè)要通過(guò)改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”。新一輪國(guó)資國(guó)企改革將向縱深展開(kāi)。

首先，地方政府投融資平臺(tái)作為區(qū)域范圍內(nèi)最重要的國(guó)企之一，僅從資產(chǎn)規(guī)模而言，通常情況下，融資平臺(tái)擁有地方區(qū)域所轄國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的40%以上，因此融資平臺(tái)本身的轉(zhuǎn)型改革關(guān)系到整個(gè)地方國(guó)有企業(yè)改革的成敗。后43號(hào)文時(shí)代，融資平臺(tái)的發(fā)展直接關(guān)乎地方國(guó)有資本的運(yùn)作效率和國(guó)有資產(chǎn)保值增值。而國(guó)家自上而下積極推行混合所有制的終極目的亦在于提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和國(guó)有資本的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本最大限度地保值增值，更有效地實(shí)現(xiàn)各類(lèi)國(guó)有企業(yè)的使命。在這一點(diǎn)上，城投轉(zhuǎn)型和國(guó)企混改不謀而合。

第二，國(guó)家在推行新一輪國(guó)企改革過(guò)程中，之所以將混改作為其中重要的抓手之一，目的在于通過(guò)國(guó)有股份和非國(guó)有股份的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。城投公司多年來(lái)主導(dǎo)地方城建投融資領(lǐng)域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢(shì)，這也是能夠吸引非國(guó)有股份合作的關(guān)鍵點(diǎn)所在。但囿于脫胎于傳統(tǒng)城建投融資體制，城投在主要承擔(dān)政府融資職能以外，幾乎沒(méi)有或尚未建立起清晰的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)模式和收益回報(bào)機(jī)制。在既無(wú)資質(zhì)、也無(wú)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)面臨人才困乏的情況下，單純依賴(lài)城投自身的內(nèi)部積累和發(fā)展，短期內(nèi)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化和實(shí)體化轉(zhuǎn)型的。因此在追求合作共贏的前提之下，充分發(fā)揮非國(guó)有股份在資金、管理、運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，混合所有制改革將會(huì)成為實(shí)現(xiàn)城投業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和管理轉(zhuǎn)型的重要途徑之一。

第三，新一輪國(guó)企改革的重要目標(biāo)之一是引進(jìn)非國(guó)有股份的同時(shí)，進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)、人才機(jī)制和管理體制方面的機(jī)制轉(zhuǎn)變，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，從而使得國(guó)企更具活力。

城投公司多年來(lái)一直處于地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，城投公司的核心和主要領(lǐng)導(dǎo)多來(lái)自于政府財(cái)政等職能部門(mén)，政企不分、政資不分的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)。城投在適合的領(lǐng)域通過(guò)混合所有制改革，非國(guó)有股份的引入，多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)將為城投公司現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和實(shí)現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型插上騰飛的翅膀。

眾所周知，上海城投早已成為國(guó)內(nèi)其它各層級(jí)城投公司在探索轉(zhuǎn)型之路上的一盞明燈。有關(guān)城投轉(zhuǎn)型的一系列創(chuàng)新思維和做法始終走在行業(yè)的發(fā)展前列。

早在2014年2月27日，上海城投公司旗下上市公司城投控股公告，PE巨頭弘毅(上海)股權(quán)投資基金中心受讓上海城建投資開(kāi)發(fā)總公司持有的2.99億股，耗資近18億，取得了上海城投持有的城投控股10%股權(quán)，弘毅上海成為公司第二大股東。通過(guò)此次引入外部投資者，國(guó)有股權(quán)中上海城投的比例由56%降至46%。適度稀釋國(guó)有股權(quán)后，上海城投籌集到可觀的“零成本”私募基金。此案例亦成為上海當(dāng)時(shí)新一輪國(guó)資國(guó)企改革啟動(dòng)后混合所有制改造的首個(gè)案例。

本案例分析不聚焦在案例本身的股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的具體安排上。而重點(diǎn)在于通過(guò)本案例分析讓讀者了解到，上海城投通過(guò)此次混改而取得的成效。

首先，引入弘毅上海作為城投控股的戰(zhàn)略投資者，遵循了上海新時(shí)期國(guó)資國(guó)企改革的方向和要求，給競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)引入更市場(chǎng)化的機(jī)制，借助弘毅上海的國(guó)企改制投資經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公司的體制機(jī)制改革，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公司各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

其次，通過(guò)此次混改，上海城投可以盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)，將出讓股份獲取的資金投資于其他城建領(lǐng)域，直接順應(yīng)了當(dāng)時(shí)“《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（即‘上海國(guó)資國(guó)企改革20條’）”所提出的混合所有制、優(yōu)化國(guó)資布局和結(jié)構(gòu)、暢通國(guó)有資本流動(dòng)渠道等思路和要求。從這個(gè)角度上講，混改亦是后43號(hào)文時(shí)代，城投的創(chuàng)新投融資方式之一。

最后，更重要的是，弘毅上海入股后將大力支持城投控股向大環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)為上海城投從當(dāng)時(shí)的投資商向?qū)崿F(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商的角色轉(zhuǎn)變奠定了一定的基礎(chǔ)。

1.城投混改需以“分層分類(lèi)”為前提

新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革是以國(guó)企功能分類(lèi)為前提的。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)），國(guó)有企業(yè)可以分為公益類(lèi)、主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)，以及主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)。

不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)，將會(huì)有不同的國(guó)資監(jiān)管機(jī)制，混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國(guó)有持股比例要求不同，企業(yè)治理機(jī)制也有差異。一個(gè)國(guó)有企業(yè)是否進(jìn)行混改，是否可以進(jìn)行混改，以及混合所有制改革中股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等諸多問(wèn)題都要以企業(yè)功能定位和類(lèi)型確定為前提。與此同時(shí)，對(duì)于央企、地方國(guó)企、集團(tuán)公司以及不同層級(jí)的下屬子公司來(lái)說(shuō)，其是否實(shí)行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應(yīng)該相同，所以混合所有制改革還要先行分層。

因此，各級(jí)地方政府，尤其是國(guó)資國(guó)企管理機(jī)構(gòu)，在助力城投混改轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，優(yōu)先協(xié)助其解決不同類(lèi)別、不同層級(jí)的城投公司的“分類(lèi)分層”問(wèn)題。

2.合理科學(xué)設(shè)計(jì)城投混改模式

在前述“分類(lèi)分層”的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的城投混改主體進(jìn)行混改模式的設(shè)計(jì)。除了傳統(tǒng)的整體上市或核心資產(chǎn)上市的方式以外，可以采取資產(chǎn)購(gòu)并、債務(wù)剝離、人員處置、機(jī)構(gòu)整合、掛牌轉(zhuǎn)讓及債務(wù)重組等多種手段，重新組合資產(chǎn)、業(yè)務(wù)以及債務(wù)等要素。另外也可以考慮通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，設(shè)立或引入各種改基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及采取員工持股的方式等開(kāi)展混合所有制改革。混改模式需“一案一議”，切記“千企一面”。

另外，何種資產(chǎn)和業(yè)務(wù)適合混改，以及在城投集團(tuán)母公司和下屬子公司那個(gè)層面開(kāi)展混改等，都需要決策者仔細(xì)斟酌。

3.遵循“三公一嚴(yán)”原則，避免國(guó)有資產(chǎn)流失

當(dāng)前，推進(jìn)混合所有制改革的最大障礙在于，國(guó)有股份會(huì)擔(dān)憂(yōu)國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題；非國(guó)有股東及混合所有制企業(yè)的其他利益相關(guān)者則擔(dān)憂(yōu)自身相關(guān)權(quán)益受到侵犯。城投的混改也不例外。

但應(yīng)該看到，城投混改并不必然帶來(lái)地方國(guó)有資產(chǎn)流失，關(guān)鍵是要做到程序公正、交易公平、信息公開(kāi)、法律嚴(yán)明。如果操作流程和審批程序規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制健全，第三方機(jī)構(gòu)作用得到很好發(fā)揮，審計(jì)紀(jì)檢及內(nèi)部員工等各個(gè)方面監(jiān)管到位，完全可以做到守住國(guó)有資產(chǎn)不流失的“底線”。

2018年注定是個(gè)不平凡的年份。今年是改革開(kāi)放40周年，更是走進(jìn)新時(shí)代的開(kāi)局之年。今年亦是國(guó)資國(guó)企改革的深化之年，也是改革質(zhì)量的提升之年。

新時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，城投公司應(yīng)積極順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展變化，勇于承載新時(shí)代賦予的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。城投轉(zhuǎn)型混改之路任重道遠(yuǎn)，但實(shí)踐必將證明今日決策的前瞻性和合理性。