發(fā)改基礎〔2018〕514號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設兵團：

　　隨著我國高速鐵路快速發(fā)展，沿線地區(qū)人民群眾出行服務水平得到顯著提升。依托高鐵車站推進周邊區(qū)域開發(fā)建設，有利于城市空間有效拓展和內(nèi)部結構整合優(yōu)化，有利于調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)布局，促進交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展。近年來，一些地方依托高鐵建設的有利條件，積極探索推進高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設，取得了一定發(fā)展成效，有的高鐵車站周邊區(qū)域已經(jīng)成為城市最具人氣和活力、發(fā)展最快的地區(qū)。但總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設仍處于起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟風險。為推進高鐵車站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設，提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

　　深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展要求，深化供給側結構性改革，加強規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，嚴控金融和地方政府債務風險，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜、規(guī)范有序推進高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設，不斷提升設施服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、政策配套等支撐能力，促進高鐵沿線城鎮(zhèn)空間合理布局和城市空間結構優(yōu)化，推動高鐵建設與城市發(fā)展良性互動、有機協(xié)調(diào)。

　　（二）基本原則。

　　規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理。統(tǒng)一規(guī)劃，整體部署，嚴格依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等編制高鐵車站周邊開發(fā)建設規(guī)劃，合理確定開發(fā)規(guī)模和邊界，優(yōu)化車站選址方案及車站周邊區(qū)域空間結構、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設、邊規(guī)劃。

　　量力而行、有序建設。結合城市功能區(qū)劃、區(qū)位優(yōu)勢、財力可能、人口資源環(huán)境條件等發(fā)展實際，根據(jù)規(guī)劃確定開發(fā)目標、建設任務，兼顧當前和長遠，合理把握建設節(jié)奏和時序，量力而行、循序漸進、有序發(fā)展，防止盲目追求規(guī)模和大干快上。

　　站城一體、綜合配套。充分發(fā)揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎設施及公共服務設施配套，促進產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。

　　市場運作、防范風險。按照市場化原則運作，創(chuàng)新投資、建設、運營、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本的積極性，推進項目共建、資源共享，提升開發(fā)建設質量水平和效益，防范各種隱患、風險和損失。

二、重點任務

　?。ㄈ娀?guī)劃引導和管控作用。

　　堅持規(guī)劃引領，充分論證高鐵車站周邊開發(fā)建設可行性、必要性，因城施策、因站而異推進高鐵車站周邊區(qū)域合理有序開發(fā)建設。對于既有站改造的高鐵車站、位于中心城區(qū)或與既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等結合較好的高鐵車站，有關城市要嚴格按照既有城市規(guī)劃，結合城市功能提升和結構布局優(yōu)化做好車站周邊綜合開發(fā)。對于城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發(fā)潛力的，相關城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)一布局，合理確定車站周邊開發(fā)建設的功能定位、規(guī)模和邊界，做好規(guī)劃預留和控制，按照規(guī)劃規(guī)范有序推進開發(fā)建設。要嚴格審查規(guī)劃的合理性，定期評估規(guī)劃實施情況和綜合開發(fā)效益，把評估結果作為控制建設時序和分期建設的依據(jù)。

　?。ㄋ模┖侠泶_定高鐵車站選址和規(guī)模。

　　高鐵車站選址要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，切實處理好高鐵通達性和高鐵車站周邊開發(fā)建設之間的關系，既要滿足技術標準條件，又要服務地方發(fā)展。鐵路總公司和地方政府要依據(jù)相關規(guī)范要求，在城市樞紐總圖規(guī)劃編制及項目實施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發(fā)展銜接問題，合理確定建設標準、線路走向、車站分布和建設規(guī)模。新建鐵路選線應盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設要規(guī)模適當、經(jīng)濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

　?。ㄎ澹﹪栏窆?jié)約集約用地。

　　高鐵車站周邊開發(fā)建設要落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，依法辦理建設用地審批手續(xù)。有關城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結構、布局及土地開發(fā)和供應時序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。統(tǒng)籌地上地下空間復合利用，積極推廣地下空間開發(fā)利用、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)等節(jié)地技術和模式，提升節(jié)約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質量”要求，依據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標準對高鐵站周邊建設用地加強審查，嚴格土地用途管制。

　?。┐龠M站城一體融合發(fā)展。

　　高鐵車站周邊開發(fā)建設要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區(qū)合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進。有關城市要結合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務業(yè)、商貿(mào)物流、商務會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

　?。ㄆ撸┨嵘C合配套保障能力。

　　高鐵車站周邊開發(fā)建設必須貫徹落實以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高交通便利性和公共服務能力，增強產(chǎn)業(yè)、人口集聚效應。強化城市內(nèi)外交通銜接，加強新建高鐵車站城市公共交通配套線路和換乘設施建設，實現(xiàn)與城市建成區(qū)、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連接、便捷直達。同時，完善公共服務體系，配套建設醫(yī)療、教育、休閑、娛樂等場所和設施，增強生活服務功能，使人“愿意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。

　　（八）合理把握開發(fā)建設時序。

　　尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴禁借高鐵車站周邊開發(fā)建設名義盲目搞城市擴張。有關城市要根據(jù)相關規(guī)劃、發(fā)展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設，做到開發(fā)一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當控制預留遠期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)的，應當嚴格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

　?。ň牛┓婪兜胤秸畟鶆诊L險。

　　充分認識防范化解地方政府債務風險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發(fā)建設帶來的地方政府債務風險。有關地方要進一步完善高鐵車站周邊開發(fā)建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設規(guī)模和節(jié)奏，防止脫離地方財力實際搞開發(fā)；嚴格執(zhí)行預算法和擔保法，落實地方政府債務限額管理和預算管理制度，依法規(guī)范舉債，堅決遏制隱性債務增量，列入地方政府債務風險預警范圍的高風險地區(qū)原則上不得舉債搞建設。

　?。ㄊ﹦?chuàng)新開發(fā)建設體制機制。

　　進一步理順政府與市場關系，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發(fā)建設。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發(fā)主體等多方合作開發(fā)機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區(qū)域綜合開發(fā)的政策措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導、政策支持、搭建發(fā)展平臺、提供公共服務等作用，加強對市場的引導，切忌政府大包大攬。理清權責關系，完善綜合開發(fā)、運營管理及收益分配機制，形成促進發(fā)展的多種合力。

三、組織實施

　（十一）明確責任主體。

　　地方政府要強化主體責任意識，各有關方面要嚴格按照本意見要求，進一步梳理既有高鐵車站周邊開發(fā)建設情況，對存在的問題加快整改落實，優(yōu)化新建高鐵車站選址，規(guī)范有序推進高鐵周邊開發(fā)建設，提升發(fā)展質量和綜合效益。

　?。ㄊ﹪栏癖O(jiān)督管理。

　　自然資源、住房城鄉(xiāng)建設主管部門要依法依規(guī)對高鐵車站周邊開發(fā)建設嚴格進行管理，適時組織評估，嚴控建設規(guī)模和時序，加強用地監(jiān)測，嚴肅查處違法違規(guī)批地用地行為和建設行為，并進一步做好房地產(chǎn)市場監(jiān)督和管理。

　?。ㄊ娀瘏f(xié)同聯(lián)動。

　　發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部將與鐵路總公司、相關地方政府和有關部門加強溝通協(xié)調(diào)和縱橫聯(lián)動，認真總結和梳理高鐵車站周邊開發(fā)建設中存在的困難和問題，及時規(guī)范糾偏，完善相關政策措施。

　?。ㄊ模┘訌娦麄饕龑?。

　　地方政府有關部門要準確把握高鐵對經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用，主動加強政策解讀，充分發(fā)揮媒體的輿論引導作用，及時總結和推廣典型經(jīng)驗，形成客觀、公正的輿論導向和氛圍。

國家發(fā)展改革委

自 然 資 源 部

住房城鄉(xiāng)建設部

中國鐵路總公司

2018年4月24日