習(xí)近平總書(shū)記教導(dǎo)我們要“勿忘初心，牢記使命”，這句話對(duì)于從2014年起全國(guó)范圍內(nèi)操作的棚戶區(qū)改造更是需要時(shí)刻銘記的，棚改是改善棚戶區(qū)環(huán)境的民生工程，要不遺余力的推動(dòng)。但作為公益性項(xiàng)目的棚改，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的不斷涌入，其利益訴求勢(shì)必會(huì)引發(fā)政府支出責(zé)任的大幅度增加，容易引發(fā)政府性債務(wù)危機(jī)。

因此在新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)多個(gè)文件嚴(yán)控地方政府性債務(wù)增加，特別是2018年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），對(duì)金融機(jī)構(gòu)與地方政府和國(guó)有企業(yè)的多角度合作進(jìn)行規(guī)范限制，避免增加政府性債務(wù)，這樣的規(guī)定無(wú)疑是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范限制，抑制其增加地方政府及其國(guó)有企業(yè)的授信規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)控制隱性債務(wù)的目的，這一初衷無(wú)疑是好的，但這對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)棚改項(xiàng)目的授信也產(chǎn)生的重大影響。

為此，財(cái)政部又聯(lián)合住建部出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)），試圖通過(guò)棚改專(zhuān)項(xiàng)債券解決棚改項(xiàng)目的資金籌集問(wèn)題，但由于我們國(guó)家今年專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模為1.35萬(wàn)億（包括土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造等多種類(lèi)型），而今年確定的棚改目標(biāo)達(dá)到500萬(wàn)套，就以一套50萬(wàn)元的金額進(jìn)行保守測(cè)算，棚改的資金總規(guī)模達(dá)到2.5萬(wàn)億，遠(yuǎn)超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券的總規(guī)模，因此仍然需要金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的參與才能完成2018年棚改任務(wù)，資金壓力是相當(dāng)大的。那財(cái)政部出臺(tái)的新文件會(huì)對(duì)2018年的棚戶區(qū)改造產(chǎn)生什么樣的影響呢？

眾所周知，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款資金的提供大戶就是開(kāi)發(fā)性和政策性銀行，而按照財(cái)金〔2018〕23號(hào)中第六條 “政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資”。因此棚改項(xiàng)目的授信是基于項(xiàng)目的實(shí)際情況而不是政府信用，但恰恰我們的開(kāi)發(fā)性和政策性給予棚改項(xiàng)目的授信就是基于政府出具的“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用納入中期財(cái)政規(guī)劃并逐年納入預(yù)算”這個(gè)說(shuō)明或承諾，而至于棚改項(xiàng)目本身，其是否產(chǎn)生盈利，騰空的土地能否利用卻不去關(guān)心。甚至還要求政府、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體、貸款行簽訂所謂的“三方協(xié)議”，將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體的貸款償還直接和政府能否按時(shí)支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行關(guān)聯(lián)掛鉤更是赤裸裸的體現(xiàn)棚改貸款的發(fā)放就是基于了政府信用，這是不符合財(cái)金〔2018〕23號(hào)文件規(guī)定的。

因此開(kāi)發(fā)性和政策性銀行在選擇棚改項(xiàng)目時(shí)一定要關(guān)注棚改騰空地塊的可利用情況，騰空土地是否能夠納入土地儲(chǔ)備三年規(guī)劃，能否順利出讓等跟項(xiàng)目相關(guān)的要素，這樣政府支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用才有了真正的來(lái)源，而不是單純基于政府納入財(cái)政公共預(yù)算的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用。因此開(kāi)發(fā)性和政策性銀行在參與棚改的過(guò)程中一定要關(guān)注棚改項(xiàng)目本身，而不是政府的財(cái)力。換句話說(shuō)，2018年棚改項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)是要認(rèn)真選擇的，而不是盲目關(guān)注購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用納入預(yù)算的說(shuō)明或承諾。

按照財(cái)政部打造“市政債券的決心”，財(cái)政部聯(lián)合住建部出臺(tái)棚改專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法，并以“棚改主力軍”的姿態(tài)參與2018年的棚改。但按照棚改專(zhuān)項(xiàng)債的管理辦法，棚改專(zhuān)項(xiàng)債可不是什么棚改項(xiàng)目都支持的，也是“嫌貧愛(ài)富”的。按照財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)的文件內(nèi)容，棚改專(zhuān)項(xiàng)債券是“以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專(zhuān)項(xiàng)收入償還的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。并且棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征遷后騰空土地的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專(zhuān)項(xiàng)收入，專(zhuān)門(mén)用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專(zhuān)項(xiàng)收入償還到期債券本金。”

 按照上述規(guī)定，棚改專(zhuān)項(xiàng)債券的償還一定是依靠項(xiàng)目本身的土地出讓收入和專(zhuān)項(xiàng)收入償還，或者是續(xù)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債券償還，這就要求棚改項(xiàng)目所騰空的土地必須是可以出讓的，也就是土地?zé)o法出讓的棚改項(xiàng)目是無(wú)法利用棚改專(zhuān)項(xiàng)債券資金的。

綜上，2018年的棚改項(xiàng)目的選擇受到財(cái)金〔2018〕23號(hào)和財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)文件的影響，即無(wú)論是開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)還是棚改專(zhuān)項(xiàng)債券都支持騰空土地可以出讓的棚改項(xiàng)目，而廣大無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地利用以及所在地塊涵蓋非住宅無(wú)法實(shí)現(xiàn)地塊凈地出讓的棚改項(xiàng)目，都得不到金融機(jī)構(gòu)和棚改專(zhuān)項(xiàng)債券的支持，這就改變了棚改項(xiàng)目的實(shí)施初衷，嚴(yán)控隱性債務(wù)是大事，必須堅(jiān)決執(zhí)行，但在出臺(tái)文件的時(shí)候，一定要關(guān)注細(xì)節(jié)，關(guān)注特殊領(lǐng)域，否則地方真不知道該怎么辦了。