（一）缺乏完整的法律保障體系

1、地方政府投融資管理立法滯后

近年來，各地政府為了大力推進地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設，紛紛加大項目投資力度，從城鄉(xiāng)基礎設施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)，可以說遍地開花。這些工程項目的開工建設，需要巨大的資金投入，也帶來不少地方不顧本地發(fā)展實際，千方百計招商引資、籌資融資。政府投融資平臺數(shù)目繁多；籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性；政府投資決策隨意性強，建設項目論證不充分等，造成地方政府債務負擔沉重，政府投資效率低下。究其原因，還是地方政府缺乏在投融資管理體制和制度的約束。甚至有些地方對政府投融資行為，沒有任何成文的法律法規(guī)和具有約束力的管理文件，地方政府投融資管理立法工作明顯滯后于地方投融資活動開展的實際。

目前，我國地方政府投融資方面的立法還停留在1978年的立法階段。關于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國務院頒發(fā)的《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）；2009年5月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和2009年國務院批轉發(fā)展改革委《關于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》（國發(fā)〔2009〕26號）三個法條的制定上。

2、地方政府投融資平臺建設不規(guī)范

地方政府投融資平臺，根據(jù)國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的解釋，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務投資公司、新區(qū)建設開發(fā)公司等各種類型、通過劃撥土地、注入資金、設備和房產(chǎn)等國有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達到融資標準的公司。往往這類公司的資產(chǎn)質量不高，盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差，需要地方政府通過一定的財政支持方式，如補貼收入、貼息、回購等形式和手段，才能維持適當?shù)馁Y產(chǎn)負債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設、公用事業(yè)等項目之中去，以完成一定的地方經(jīng)濟社會發(fā)展的目標和任務。

目前這類公司本身的運營和監(jiān)管都存在問題，有的一個縣就有五六個投融資平臺公司。由于這樣的公司數(shù)量眾多，大小不一，造成資產(chǎn)質量和運作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。

3、地方政府融資的隨意性強

近幾年來，全國各地城市化建設速度加快，資金需求量也異常增加。截至2017年底，全國已有10000多家地方政府投融資平臺，負債規(guī)模已經(jīng)達到約27萬億。在這10000多家平臺企業(yè)中，70％以上為縣區(qū)級政府投融資平臺公司。

就像投融資平臺的肆意瘋長一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營風險，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。因此，地方政府投融資平臺已經(jīng)成為需要特別關注的、金融市場最為活躍的負債主體，而伴隨它的是銀行業(yè)債務風險的急劇增加。

（二）缺乏行之有效的監(jiān)督機制

1、法律監(jiān)督機制滯后

長期以來，我國缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，同時也缺乏一套嚴格、規(guī)范的監(jiān)督機制和監(jiān)督法律。直到2009年初，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出了對地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具以及配套資金融資渠道的監(jiān)督檢查。2010年19號文為標志的一系列清理、規(guī)范和整頓地方投融資平臺的相關政策規(guī)定陸續(xù)出臺，才使平臺企業(yè)的融資受到了不同程度的約束。

2、社會公眾監(jiān)督缺失

在地方政府投融資過程中，一直由政府承擔著主導的角色。現(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設，無一不是由政府主導的。雖然不少地方的政府部門，力求在項目規(guī)劃、包括項目實施過程，渴望提高公眾的參與度，但是結果是，政府投資項目實施過程，還是鮮見公眾和居民的身影，缺乏公眾的參與。公眾聽證會僅僅局限于價格調整、稅率變動等領域，故而一直以來我國地方政府投融資項目和工程建設都是政府內部操作，窄口徑招投標，透明度和公眾參與度不高，缺乏公眾參與的體制、機制和陽光的項目報告制度。

3、投融資行為存在權力尋租現(xiàn)象

在陽光的公眾參與機制和項目定期報告制度缺失的情況下，加之項目運行非透明化，政府獨家融資、獨家施工、獨家監(jiān)理和驗收，在排擠了公眾參與的同時，也擠占了公眾監(jiān)督和法律監(jiān)督的空間，造成政府越位與公眾缺位并存，使得一些投資巨大的重點工程及項目的安全性和效率性大大降低，缺乏必要監(jiān)督的項目投融資勢必存在權力尋租和商業(yè)腐敗，人為增大了融資成本和投資成本，降低了融資效率和投資效率，也增加了相關交易成本和費用，最重要的是容易產(chǎn)生新的政府債務負擔和銀行的呆賬壞賬。

（三）投融資運作效率偏低

1、高成本，降低了政府投資效率

地方政府在搭建投融資平臺，推進城鎮(zhèn)基礎設施建設過程中，普遍面臨著資本金不足的困擾。因此，大多數(shù)地方政府投融資平臺，通過各種“變通”來補充資本金，增加資金來源和項目補給。例如，有的通過委托銀行發(fā)行理財產(chǎn)品來補充資本金，有的占用項目貸款，也有的通過高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等虛假出資，有的擠占和挪用年度預算資金，有的違規(guī)使用年度財政暫存款和年度預算結余，還有的以股東借款的形式向其他的投融資平臺借款，在資金緊缺時，有的甚至向地下錢莊拆解高利貸。這些資金籌集的做法，在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，扭曲了資本要素的正常合理流動，也增加了資本交易費用，降低了工程和項目建設的效率和效益。

2、無序融資，造成微觀效率和宏觀效率損失

一是某些地區(qū)包括一些發(fā)達地區(qū)，地方政府投資項目和工程建設，主要是出于政績考核的需要，大搞業(yè)績工程和形象工程。在沒有進行充分的科研論證下匆忙上馬，投資缺乏科學依據(jù)，項目的決策主要靠領導拍腦門、拍胸脯，至于投資領域正確與否、項目成活率高低并不關注。二是從宏觀層面講，地方政府大規(guī)模融資，短時間內聚集了大量流動貨幣，降低了有效貨幣供給量，直接制約了宏觀貨幣政策的調整空間。2008-2011年，地方政府投融資平臺將高速增長的大量信貸投放到一些大型中長期建設項目中，商業(yè)銀行借款規(guī)模大，占用周期長，這樣就對未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，淪為“爛尾工程”和“半吊子工程”。

（四）政府投融資管理體制缺失

1、投融資管理簡單粗放

長期以來，關于地方政府投融資管理機構、管理機制、投融資平臺建設和項目工程效益評價等問題，在大多數(shù)地區(qū)并沒有引起足夠重視，更談不上用政策和制度去管理和約束。很多地方政府投融資平臺是因事而建，相關的管理辦法和監(jiān)督措施也是臨時動議，距離規(guī)范化、制度化、長效化的管理相差甚遠。一些做得比較好的地區(qū)，也只是簡單劃歸地方國有資產(chǎn)管理委員會管理，并參照監(jiān)管其它國有企業(yè)相同的辦法，進行監(jiān)督管理，忽視了政府投融資平臺的特殊性。   

2、地方政府投融資各自為政

從省、市到區(qū)、縣，地方政府投融資行為缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長效的管理，體制和運行機制缺失，不同層級的政府之間，同級政府的部門之間，政府部門與融資平臺之間的配合和協(xié)調，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。政府投融資管理政出多門，甚至有的政府部門還從事一些項目的融資、建設任務，扮演著地方政府投融資平臺的角色，自我融資、自我管理，各自為政的現(xiàn)象比較嚴重。

（五）地方政府債務居高不下

1、隱形負債增多

2008年以來，在國家一攬子經(jīng)濟刺激計劃的助推下，不少地區(qū)不顧地方實際，更無視政府財政負擔能力和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，超負荷、超規(guī)格、超標準進行融資和投資，形成大量的新增債務和或有債務，給地方政府帶來了沉重的債務負擔。特別是在國家緊縮平臺企業(yè)貸款以后，地方政府融資平臺想方設法，通過BT、信托、融資租賃、社會集資等“影子銀行”進行融資，在某種程度上，實際上的財政隱形負債遠遠高于政府顯性負債。

2、缺乏債務約束

對于地方政府性債務來說，凡是不能通過自身經(jīng)營、項目收益進行償還，或沒有上級政府協(xié)助償還的貸款，在缺乏償債保障的機制下，最終都有可能轉化為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，這也是過往發(fā)生的不爭事實。例如，2006-2008年，國家就通過年度預算結余，每年安排專項資金7600多億元，用于幫助各級地方政府償還數(shù)額巨大、負債面廣的“普五”、“普九”達標項目欠款和農(nóng)村義務教育欠款。

3、地方政府負債陷入怪圈

自2008年11月以來，地方政府的大量舉債破壞了原有的債務平衡。在拉動經(jīng)濟、擺脫危機的號召下，地方政府舉債和融資失去理性，變得盲目。地方政府投融資平臺如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，繼而進行大量的融資和舉債。在進行項目投資決策上，地方政府替代企業(yè)和民間投資，向一些超前的基礎設施投資、過剩的產(chǎn)能投資和一些本應退出市場的落后產(chǎn)業(yè)投資，造成全域范圍內的物價上漲，變相加大了政府項目投資成本。同時，這些平臺為償還大量的債務，又不得不從事一些高收益的投資行為和高成本的融資行為，如擴大房地產(chǎn)投資、發(fā)行信托和地下錢莊借款等，在客觀上提高了融資成本，催生了房地產(chǎn)泡沫，也加大了償債壓力。

（一）政府投融資決策體系的構建

1、以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指南

城市發(fā)展戰(zhàn)略（strategy for urban developent）是對城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長期性、戰(zhàn)略性的謀劃和規(guī)劃。簡單的說，就是結合城市經(jīng)濟社會現(xiàn)狀及其區(qū)位優(yōu)勢，對城市的未來發(fā)展所做的長期性的全局謀劃。它研究的內容主要包含從宏觀層面，如何把握好城市發(fā)展的定性、定位和定向，從微觀層面，如何規(guī)劃利用好產(chǎn)業(yè)條件、土地資源、生態(tài)環(huán)境和基礎設施優(yōu)勢等。

正如蘇格蘭諺語所云：對于一艘沒有航向的船來說，任何方向的風都是逆風。在今天空前激烈的城市發(fā)展競爭環(huán)境下，一個城市必須要確立自己的戰(zhàn)略航向，才可能劈波斬浪，駛向理想的彼岸。政府投融資決策也是這樣，如果投資決策失誤，投資方向出現(xiàn)偏差，不僅會給地方經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來損失，還會在資金和資源上造成巨大浪費。

因此，我們要緊密結合地方城市的發(fā)展實際，圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略，通過降低產(chǎn)業(yè)投資成本和城市運營成本，打造吸引資金、降低成本的洼地，提升城市持久競爭力；圍繞經(jīng)濟、生態(tài)、社會三大持續(xù)競爭戰(zhàn)略，解決好產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與調整、生態(tài)環(huán)境修復與改善、社會事業(yè)發(fā)展與繁榮的問題；圍繞城市特色競爭戰(zhàn)略，在城市形象、特色塑造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務競爭、文化擴張等方面，提升整體城市的競爭力。

2、以城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃為基礎

城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的核心內容，是按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，結合城鎮(zhèn)建設發(fā)展的項目實際，梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源（包括有效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)、有形資源、無形資源等），實現(xiàn)建立高效的城市國有資產(chǎn)市場化運作機制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機制、政府公益性項目融資管理機制、政府債務風險防控機制和地方政府債務償還機制的目標。

地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展中，應該尊重其自身的客觀規(guī)律和發(fā)展要求，盲目貪大求洋、急于求成或鋪張浪費，都將給本地區(qū)城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展帶來不良后果。因此，地方政府為提高投資決策的科學性和可行性，一方面應該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來作投資決策，同時，也應該和具體的城市建設項目、融資安排、土地資源開發(fā)利用、融資平臺運營管理及國有資產(chǎn)運作等多方面工作結合，進行統(tǒng)一研究和決策。這既是城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃要發(fā)揮的功能，也是政府進行投資決策的基礎和依據(jù)。

3、以地方政府投融資決策機構為主體

為確保地方政府投融資決策的科學性，需要從政府投資決策體制和組織機構方面提供保證。河北省人民政府《關于推進城市建設投融資體制改革的意見》（冀政【2009】33號）文件，就明確提出，要成立由政府主要負責同志牽頭、相關部門和投融資主體主要負責人參加的城市建設投融資決策機構，并作為政府投融資管理的決策層，負責確定建設資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。

建立和完善地方政府投融資決策委員會，探索城市建設投資和融資統(tǒng)一、高效、規(guī)范的投融資管理模式，讓城市國有資產(chǎn)和城市資源依法流動、規(guī)范運作，不僅可以促進城市資產(chǎn)和資源的高效利用，還可以為城市改善環(huán)境、創(chuàng)造價值，促進地方經(jīng)濟和社會的快速健康發(fā)展。

4、以實現(xiàn)投融資活動良性循環(huán)為目標

健全政府項目投資決策、融資和償債機制與采取過去地方政府對投融資管理方式相比，不僅強調項目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資、建設和償債等環(huán)節(jié)的管理。通過打造從戰(zhàn)略出發(fā)、全過程管理的政府閉環(huán)投融資管理體系，要逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計劃”的政府投資項目“四化”有機銜接的理論架構和方法體系，以保證政府投資計劃能夠滿足城市發(fā)展需要，并通過后續(xù)的信息反饋，對下一步的城市建設、開發(fā)戰(zhàn)略的制定，提供借鑒，實現(xiàn)政府投資項目的規(guī)劃、融資、建設和管理的良性循環(huán)。

（二）政府投融資風險評價體系的建立

1、對投融資風險進行識別

投融資風險識別的過程，需要確定三個相互關聯(lián)的因素。一是投融資風險的來源，即時間、成本、技術、法律等；二是風險事件，即給政府投資項目可能帶來消極影響的事件；三是風險征兆，指判斷風險存在的指標、程度或者實際風險發(fā)生的表現(xiàn)。 

投融資風險識別憑借對“因”和“果”（將會發(fā)生什么導致什么）的認定來實現(xiàn)，或通過對“果”和“因”（什么樣的結果需要予以避免或促使其發(fā)生，以及怎樣發(fā)生）的認定來完成。根據(jù)美國項目管理協(xié)會（PMI）制定的項目管理知識體系（PMBOK2000），風險辨析的過程包括輸入、工具和方法、輸出三個部分（圖1），與地方政府投融資決策管理需求異常吻合。

圖1 風險辨析過程

2、對投融資風險進行評價

（1）專家判斷

包括同行評議、德爾菲法、層次分析法等。一般由專業(yè)投融資顧問和金融方面的專業(yè)人士組成專家組，就投融資決策議題發(fā)表意見，通過結論統(tǒng)計和整理，集中群體智慧和專業(yè)經(jīng)驗。這種方法與政府行政領導及平臺企業(yè)內部人員的分析相比，具有較高的可靠性，能夠深入挖掘一些需要專業(yè)判斷的特殊風險。這種方法的有效性是依賴專家組構成的合理性，以及采用有效的機制處理專家意見的沖突和一些非共識性問題。

（2）情景分析

通過數(shù)字、圖表、曲線對某狀態(tài)進行描繪和數(shù)據(jù)分析，說明某因素變化會產(chǎn)生什么結果?？煽啃匀Q于能否有效的把握因素之間的系統(tǒng)聯(lián)系。敏感性分析、故障樹是情景分析的衍生方法。

（3）流程、網(wǎng)絡分析

通過建立投融資項目系統(tǒng)流程圖、實施流程圖、作業(yè)流程圖（工作分解），或者反映工作因素相互關系的網(wǎng)絡圖，從風險可能存在的環(huán)節(jié)、因素之間的影響入手，分析風險的起因，以及傳遞過程對風險的影響。流程圖和網(wǎng)絡能夠反映風險系統(tǒng)的內部關系。

（4）風險回顧

包括風險因素檢查表、歷史類比等，其共同特點是將項目已經(jīng)發(fā)生過或可能發(fā)生的風險列舉出來，供評估人員判斷是否存在類似風險，具有開闊思路、啟發(fā)聯(lián)想的作用。缺點是依賴于資料的收集范圍，可能遺漏某些重要的風險；難以反映風險的系統(tǒng)關系。風險回顧技術的新發(fā)展是歷史數(shù)據(jù)挖掘和分類統(tǒng)計，能夠更為可靠地把握因素之間的歷史規(guī)律。

（5）主觀綜合評判

一般通過建立度量風險的指標體系，對指標進行量化，然后采用歸一法、加減乘除、加權的方法對風險指標值進行綜合處理。具體包括主觀評分法，層次分析法（AHP），模糊綜合評判。其優(yōu)點是較為簡便，適合于投融資風險結構不復雜的場合。缺點是假設各種投融資風險元素的關系是線性可加，不考慮風險的內在聯(lián)系，對復雜系統(tǒng)風險的評估缺乏可靠性；評分的效果受指標體系的完整程度、權重設置、計算方法的限制。

（6）概率分析

將投融資風險變量的均值與標準差結合到表示政府投資項目總風險指標的均值與標準差中去。使用這種方法處理變量間存在的相關問題時需要做出一定的假設。如，在與總風險有關的風險元素間只包含加法或乘法運算，相加或相乘的元素是相互獨立或線性無關等。決策樹法、概率樹法是這一方法的代表。分析的方法的另一個分支是現(xiàn)金流分析，僅直接考慮到各種風險因素的綜合影響后果，并不詳細追究風險因素具體有哪些，風險到底有多大。在估計各風險因素的綜合影響時，主要依靠經(jīng)驗或者概率論。

（7）模擬評估

這種評估方法需要專業(yè)研究和分析人員，列舉政府投資項目的風險變量及其相互關系，進行相應的模擬和測算，最后取得反映風險程度的數(shù)據(jù)和結果。模擬方法并未涉及如何構造所研究問題的整體框架，如何將決策機構、管理層、執(zhí)行層的專長結合起來，挖掘各自的知識和能量。大量的因素被含糊、抽象地包含在概率估計中。

（三）政府投資項目后評價的推廣運用

1、認識政府投資項目后評價

對政府投資項目進行后評價，目的是對其可持續(xù)性進行評價和分析。政府投資項目的可持續(xù)性，是指在政府建設資金投入完成之后，項目的既定目標是否能夠持續(xù)實現(xiàn)，項目是否具有可復制性，及是否對政府其它投資帶來持續(xù)借鑒和參考意義的結論。這也是與當前的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展主題相一致的。

在具體實施政府投資項目后評價工作時，要從項目的財務、技術、環(huán)境和管理等一系列因素變化出發(fā)，對項目生存和發(fā)展所產(chǎn)生的正效應和負效應作定量或定性的分析評價，分析其對項目的影響程度，為政府未來投資決策通過依據(jù)和參考。當然，政府投資項目的可持續(xù)性會受到項目內外部諸多因素的影響。這種影響主要取決于市場或社會經(jīng)濟、金融環(huán)境等，對項目的需求持續(xù)性以及項目本身的可持續(xù)性影響，因此需要對這兩種因素深入分析，研究分析影響項目可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，為地方政府投資提出相應的改進措施和政策建議。

2、推行政府投資項目后評價

政府投資項目后評價涉及內容非常廣泛，包括決策評價、過程評價、經(jīng)濟評價、影響評價、項目目標及可持續(xù)性評價等。政府投資項目后評價的方法和指標體系也較為復雜，包括目標層、評價層、分析層和操作層四個層面。

為不斷完善地方政府投資決策管理體制，政府部門應積極推行和開展政府投資項目的后評價工作，并把后評價的結果廣泛運用和公開交流，實現(xiàn)高度共享，從而發(fā)揮后評價工作對政府投資管理乃至政府城市經(jīng)營的決策支撐作用。同時，也需要強調后評價工作的有效性，不斷探索后評價成果的推廣和使用。

3、利用政府投資項目后評價

推行政府投資項目后評價，目的是為了利用評價的結果。一是形成對政府投融資工作的直接指導，把后評價成果與后續(xù)的資源配置、城市發(fā)展和投融資實施相結合；二是形成對規(guī)劃、策劃、計劃的有效閉環(huán)，與城市投融資規(guī)劃、投資項目策劃、投融資實施計劃相結合；三是形成工作標準和規(guī)范，與政府投資決策結合，將后評價納入后續(xù)的政府投資項目投融資管理流程。

當然，目前在全國城市建設投資領域，開展政府投資項目后評價的地區(qū)和城市還比較鮮見。如2008年南京市建設委員會、南京市財政局曾共同委托中國現(xiàn)代集團，對南京秦淮河環(huán)境綜合整治工程和南京玄武湖隧道工程實施了后評價工作，結果證明對規(guī)范政府投資行為、提高項目融資、建設、運營和管理水平，都帶來了積極的影響。后評價成果也受到國家建設部的高度評價，并建議在全國推廣。

（一）完善地方政府投融資管理體制和機制

1、完善組織管理體制

地方政府要按照“一個決策委員會、一個專門辦事機構、一個融資主平臺”的管理思路（簡稱“三個一”模式），建立和完善“國有化建制、多元化融資、市場化運作、企業(yè)化管理、公眾化監(jiān)督”的地方政府投融資管理機制（簡稱“五化”機制）。分級建立相應的管理委員會、辦事機構、投融資平臺和投資公司，并進行科學、合理的職能界定和權責劃分，防止相互推諉，權責模糊。

2、完善投融資運作機制

地方政府要通過完善投融資管理體系，不斷擴大國有資產(chǎn)規(guī)模，提升公眾服務服務水平，打造城市品牌，提高融資能力，逐漸形成具有強大輻射、帶動功能的融資服務體系。為了國有資本的保值增值，按照“三個一”模式和“五化”機制的要求，各地整合和重組單一的國有投資控股集團勢在必行。單一的國有投資控股集團的運作，有利于按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，進行集約化、市場化的投融資運作和管理。

3、完善投融資制度和流程

首先要按照經(jīng)營城市的理念和模式，構建地方政府投融資管理制度體系和工作流程。使條塊分割與同級政府統(tǒng)籌協(xié)調相結合，建成立體型、網(wǎng)絡型、完備型和通暢型的地方政府投融資管理體系，以實現(xiàn)投融資網(wǎng)絡的資源共享、信息共享、渠道共享和平臺共享。

4、建立完善的政府投融資管理制度

第一，建立投融資工作委員會議事制度。由政府主要分管領導負責召集，財政部門、發(fā)改委、國土部門和建設部門等有關主要負責人參加；第二，建立制定規(guī)劃工作制度。根據(jù)工作需要定期或不定期召開工作會議，研究制定項目投融資計劃，下達投融資目標和任務，出臺檢查督促方案，協(xié)調解決新問題和新情況；第三，建立項目建設資金監(jiān)管機制。由審計部門、監(jiān)察部門和項目責任單位組成專門的監(jiān)督檢查工作機構，對項目建設資金進行監(jiān)管，規(guī)范投融資臺賬、資金專戶和工程監(jiān)理，保證資金安全，提高資金使用效益；第四，建立政府投融資償債機制。堅持“借好錢，用好錢，管好錢，還好錢”的原則，科學測算償債能力，統(tǒng)籌安排償債來源，合理制定償債措施，切實降低債務風險。

（二）加快地方政府投融資立法

1、出臺政府投融資相關法律法規(guī)

當前，我國沒有一部成文的投融資方面的基本法律法規(guī)，僅局限于金融管理方面的人民銀行法、商業(yè)銀行法以及保險法、證券法等，實施融資管理的依據(jù)僅為1978年國家計委、國家建委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于基本建設程序的規(guī)定》、《基本建設大中型項目劃分標準》、《關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》，因此，需要及早制定全國性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的投融資法律法規(guī)。金融危機后，各地紛紛制定出臺地方性的投融資管理規(guī)定，但尚屬試行，還需要進一步完善。

2、健全各部門投融資規(guī)章

為對金融危機，在國家正式、規(guī)范、統(tǒng)一的政府投融資法律出臺以前，各地要結合已出臺的管理辦法和條例，做好過渡期準備工作，首先，按照《中華人民共和國招標投標法》、《國務院關于投資體制改革的決定》要求，從完善部門投融資規(guī)章做起，做好行業(yè)自律；其次，構建地方全域內的投融資法律法規(guī)；最后，正式與國家的相關法律法規(guī)相銜接。

（三）加快地方政府投融資改革頂層設計

1、高端策劃地方政府投融資體制改革方案

針對目前地方政府投融資管理體制不順，政府投融資平臺的融資功能不強，城市資產(chǎn)和資源的運作水平不高的情況，為發(fā)揮好地方政府資產(chǎn)、資源和資本的聚合作用和各部門的通力合作，地方政府應該從戰(zhàn)略層面，高度重視投融資改革的頂層設計。通過地方政府的高位統(tǒng)籌和高水平投融資顧問機構的專業(yè)策劃，能夠在較短時間內，完成政府在投資決策、融資運作、建設管理、債務償還、風險防范等方面的管理體制和運行機制的系統(tǒng)設計，進而規(guī)范運行，提高融資工作效率。

2、制定和實施平臺企業(yè)資本運作規(guī)劃

資本運作又稱資本運營，是指利用市場法則，以資本增值最大化為根本目的，通過全部資本和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結構的動態(tài)調整，對其全部資本進行綜合有效運營的一種運營方式。通常，我們所講的融資平臺資本運作都是狹義的概念，主要是指地方政府或平臺企業(yè)以其價值化、證券化的資本或可以按價值化、證券化操作的物化資本為基礎，通過優(yōu)化配置等方式來提高運營效率的運作行為和活動。

從國內外諸多先進發(fā)達地區(qū)來看，城市核心競爭力，主要來源于兩個方面：一是城市的產(chǎn)業(yè)競爭力，體現(xiàn)在主體產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上；二是城市在金融和資本市場的競爭力，體現(xiàn)在城市整體運作內外部資源的的分析能力、把握能力和運籌能力。受制于國內融資環(huán)境（外部因素）多變和地方政府自身要素資源短缺（決策層對城市經(jīng)營的認知不夠、有限的金融和資本運作知識和經(jīng)驗等）影響，地方政府在對金融和資本市場的研究水平和掌控能力方面，存在嚴重不足。缺乏政府融資平臺的資本運作規(guī)劃，更加缺乏后續(xù)的資本運作能力，這個問題需要引起地方政府的高度重視。

3、創(chuàng)新城市資本運作方式

對地方政府來講，城市資本運作有著非常深厚的內涵，它包含了城市資金融通、城市資產(chǎn)管理和城市資源運作三個層次的內容。國有資產(chǎn)的優(yōu)化重組、對外的投資經(jīng)營、吸引外部投資、發(fā)行股票債券、銀行貸款等都是資本運作的范疇。按照城市資本運作過程中是否進行資本交易，我們可將城市資本運作方式分為交易形式的資本運作和非交易形式的資本運作，其具體分類見圖2。

創(chuàng)新城市資本運作方式，就是憑借地方政府自身的優(yōu)勢，不斷聚集城市資源，把現(xiàn)有的可通過各種方式獲取的資本最有效地利用起來，提高資本運營的規(guī)模和效益；通過采取精干主體、分離輔助、相對分立、分塊搞活的辦法，實行資本的快速流動和空間轉換，以激活存量資產(chǎn)和呆滯資本。

圖2 城市資本運作分類圖

（四）強化對地方政府投融資平臺管理

1、整合重組投融資主平臺

通過整合和重組一個強有力的投融資平臺企業(yè)，作為政府對基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施和公益性項目投資以及城市資源開發(fā)和利用的運作主平臺，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨立的原則，逐步建立科學決策、規(guī)范運營、嚴格監(jiān)管，權責統(tǒng)一的政府投融資平臺體制。

及時整合政府“四資”（資產(chǎn)、資源、資金、資本），打造運轉高效的投融資平臺，進一步增強政府投融資能力，形成“借、用、管、還”良性循環(huán)機制。

2、建立市縣（區(qū)）投融資平臺對接機制

為順應地方政府投融資體制改革的趨勢，結合新型城鎮(zhèn)化建設的要求，市級政府的投融資平臺，不僅需要履行好自身包括，根據(jù)市政府授權，完成投融資決策委員會下達的年度投融資計劃，承擔區(qū)域范圍內項目資金管理、監(jiān)督檢查、調度協(xié)調、舉債償債和資金平衡等工作，同時還應負責指導和幫助縣（區(qū)）級投融資平臺改進投融資管理和提高投融資運作水平。

（五）做好政府投融資管理的配套改革

1、加強國有資產(chǎn)管理工作

一是做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，加強產(chǎn)權登記和管理，重視資產(chǎn)的經(jīng)營和運作；二是強化國有資產(chǎn)的價值功能，將政府各部門和各直屬部門單位的資產(chǎn)管理權統(tǒng)一收回到平臺企業(yè)集中運作；三是把好國有資產(chǎn)的“人口關”和“出口關”，盤活政府存量資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)；四是鼓勵和支持多種經(jīng)濟成分參與政府項目投資，通過經(jīng)營權轉讓、資產(chǎn)出售、設備租賃和投資入股等形式出讓基礎設施和國有資產(chǎn)，以擴大融資來源。

2、積極營造良好的信用環(huán)境

地方政府應積極出臺制度和政策，打造地方誠信體系和招商引資平臺，逐步樹立強化信用環(huán)境管理，開展誠信體系建設，增強全社會誠信意識。通過建立失信懲罰機制，引導建立以風險管理為基礎的地方政府投融資信用管理機制。同時，應深入開展社會誠信宣傳教育，為社會信用服務體系建設夯實基礎。改變不講信譽、魚龍混雜、劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象，通過金融生態(tài)環(huán)境建設創(chuàng)優(yōu)爭先活動，建立“財政-金融-工商-稅務-規(guī)劃-建設-國土”多部門協(xié)同工作機制，綜合運用財政政策激勵和信用擔保的手段，構建地方融資增信系統(tǒng)，營造地方良好的信用環(huán)境。    

3、加強組織領導和教育培訓

推行和深化“三個一”模式和“五化”機制，需要堅強的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調的力度，還要有權威專家和智囊。推動和實施投融資體制的改革和創(chuàng)新，不僅要實行行政首長“一把手”負責制，還要通過引進金融、投資和財務等方面的專業(yè)型、高端人才與地區(qū)投融資管理、實施機構的專業(yè)人士，共同建立地方投融資專家顧問團隊，并定期開展各種類型、各種層次的研討、交流和培訓活動，以不斷提高干部隊伍的素質。