一連幾個月，監(jiān)管政策接連而至，政府違規(guī)舉債的監(jiān)管力度和懲罰力度不斷加大，地方城投平臺的政府融資職能終究要退出歷史舞臺，城投重新定位和轉(zhuǎn)型成為當(dāng)前地方國企改革的重點之一。與此同時，國家發(fā)改委近期發(fā)布通知，鼓勵以PPP模式盤活存量資產(chǎn)項目，優(yōu)質(zhì)的存量項目大多在政府手中，地方城投平臺憑借資源優(yōu)勢，能否借助盤活存量項目成功轉(zhuǎn)型呢？
存量資產(chǎn)到底多大的發(fā)展空間？
盡管存量項目在財政部和發(fā)改委項目庫中占比較小，但絕大多數(shù)優(yōu)質(zhì)的存量項目并沒有報到PPP項目庫中，而是掌握在地方政府手中，如政策鼓勵盤活存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2016年底，全國高速公路總里程已突破13萬公里，城市軌道交通運營路線總長度達4153公里，自來水廠4000余座，供熱廠集中供熱面積超過70億平方米……由此可見，我國這些年經(jīng)濟穩(wěn)增長的發(fā)展態(tài)勢下，形成了大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)項目。這些項目大多已進入運營階段，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但極少采用PPP模式運作，多是地方政府或國企壟斷。
而地方政府在規(guī)范舉債后，陷入了中短期融資困境和償債壓力，此時通過PPP合作方式引入社會資本的資金，盤活手上的優(yōu)質(zhì)存量項目，絕對是給政府融資“雪中送炭”。對于存量項目，市場主要采用TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）、ROT（改建-運營-移交）、TOO（轉(zhuǎn)讓-持有-運營）等模式，所轉(zhuǎn)讓的多是項目的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)。鑒于我國對PPP行業(yè)的具體法律法規(guī)未正式出臺，在項目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中仍存在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的權(quán)屬問題，現(xiàn)實中轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)更容易操作。
以南方一污水處理廠為例，該存量項目采用ROT（改建-運營-移交）模式，特許經(jīng)營權(quán)為25年，通過政府與社會資本成立項目公司的方式合作。在項目公司中，社會資本以現(xiàn)金方式出資占股51%，政府以污水處理廠存量資產(chǎn)出資占股49%，且以應(yīng)收債權(quán)的形式投入到項目公司。這樣一來，政府將存量資產(chǎn)如期變現(xiàn)，獲得的現(xiàn)金流可用于緩解其他債務(wù)壓力或新建項目；引入社會資本，可以實現(xiàn)專業(yè)化運營，利于基礎(chǔ)設(shè)施更好地服務(wù)于大眾。
圖為：污水處理廠存量項目盤活模式
盤活存量項目，為什么適合城投公司轉(zhuǎn)型呢？
43號文提出剝離融資平臺公司政府融資的職能，50號文、87號文中對地方融資平臺進一步監(jiān)管和規(guī)范，以地方城投為代表的融資平臺亟需轉(zhuǎn)型。部分地區(qū)已經(jīng)出臺城投公司轉(zhuǎn)型的思路，主要為三類處置方式：一是純以政府融資為主業(yè)的殼平臺直接清理注銷；二是兼有融資和公益職能的平臺公司，可剝離融資職能后轉(zhuǎn)型為公益性國企；三是具有一定資產(chǎn)和較強運營能力的平臺公司，可轉(zhuǎn)型為市場化的企業(yè)。
三類處置方式主要是依據(jù)當(dāng)前各地區(qū)城投公司的職能現(xiàn)狀設(shè)計。其實，轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是基于原有的基礎(chǔ)、選擇適合自己的發(fā)展方向。城投公司擁有哪些基礎(chǔ)？如良好的政治基礎(chǔ)，與政府各部門關(guān)系密切，協(xié)調(diào)能力較強；良好的融資基礎(chǔ)，曾為政府融資與各金融機構(gòu)奔走效勞，融資通道廣泛；良好的社會資源，城投公司既扮演過政府的角色，也與社會企業(yè)打交道，信息資源較廣泛。所以，城投公司憑借以上優(yōu)勢，十分適合轉(zhuǎn)型為PPP項目的牽頭人。
但并不是所有的PPP項目都適合城投公司牽頭，而是以存量項目為主要工作方向。為什么要以存量項目為主呢？
從風(fēng)險的角度而言，城投公司這些年雖然積攢了一定經(jīng)驗和基礎(chǔ)，但從業(yè)人員的專業(yè)程度和風(fēng)控能力比較有限。存量項目大多已經(jīng)完成了前期的基礎(chǔ)建設(shè)，部分已經(jīng)進入運營階段，現(xiàn)金流穩(wěn)定，相關(guān)數(shù)據(jù)透明，未來盈利能力清晰，運營風(fēng)險較低，與城投公司的風(fēng)險承受能力相匹配，接手運作速度快。
從利益相關(guān)者的角度而言，存量項目在經(jīng)歷了較長時間的壟斷經(jīng)營后，背后也形成相對固定的利益綜合體，地方政府并不情愿把真正好的存量項目交出來，比如已運營良好且使用者付費的城市污水處理廠、高速公路、城市供暖等。相反，地方政府希望把一些曾經(jīng)干了一半的爛尾項目甩給社會資本。此時，城投公司的身份恰好能調(diào)和這中間的利益矛盾。政府可以將優(yōu)質(zhì)的存量項目轉(zhuǎn)交給城投公司，由城投公司牽頭引入社會資本，并參與管理、監(jiān)督、考核等，保留政府的話語權(quán)，逐步過渡，逐漸將原有的利益綜合體打破，構(gòu)建新的市場化運作業(yè)態(tài)。在這個過程，城投公司也向市場化邁進。
城投公司如何利用PPP模式對存量項目進行轉(zhuǎn)型？
單憑城投公司一己之力在實操中會遭遇各種各樣的難題，那城投公司到底該怎么接“存量項目”這個任務(wù)呢？筆者認為有兩條路徑可以幫助城投公司轉(zhuǎn)型：一類是與政府產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合，另一類是與上市公司結(jié)合。
近日，國家發(fā)改委財金司出臺《發(fā)揮政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金引導(dǎo)作用推進市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)相關(guān)工作的通知》（發(fā)改財金〔2017〕1238號），鼓勵地方政府投資基金參與市場化債轉(zhuǎn)股，這對于存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)項目是一大福音！
存量項目雖有穩(wěn)定現(xiàn)金流，但也有相應(yīng)的債務(wù)。政府產(chǎn)業(yè)基金可以通過將資金注入負責(zé)盤活存量項目的機構(gòu)，通過債轉(zhuǎn)股的方式，變成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的大股東。這個過程中，城投公司可以以劣后出資人的身份發(fā)起政府產(chǎn)業(yè)基金，引入其他社會資本參與。同時城投公司牽頭成立相應(yīng)的項目公司，作為盤活存量項目的執(zhí)行機構(gòu)，通過政府產(chǎn)業(yè)基金注資到項目公司，由項目公司轉(zhuǎn)移存量項目的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。
圖為：城投與政府產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合模式
這樣一來，既解決了城投公司轉(zhuǎn)型之初，資金能力不足的難題，又能在一定程度上保持優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)部分國有屬性。未來，這些存量項目憑借運營、現(xiàn)金流優(yōu)勢，能夠快速實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，再次產(chǎn)生流動性。近期，市場上首例無外部增信的PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——“華西證券-川投PPP項目資產(chǎn)支持轉(zhuǎn)向計劃”獲得深交所掛牌確認函，其基礎(chǔ)資產(chǎn)正是優(yōu)質(zhì)存量停車場資產(chǎn)。
除此之外，上市公司與城投公司結(jié)合或參與城投公司的混改也可能成為未來城投轉(zhuǎn)型的模式之一，尤其是以建筑、建設(shè)為主的上市公司。二者結(jié)合后，城投公司牽頭參標存量項目，并憑借其資源優(yōu)勢快速完成相關(guān)手續(xù)的辦理；上市公司則通過資本市場快速獲取資金并配備專業(yè)的建設(shè)、運營團隊，優(yōu)質(zhì)的存量項目還會帶動上市公司的市值拉升，也為存量項目未來退出留了一條資本通道。主板上市公司龍元建設(shè)參與PPP模式的路徑與此模式略有類似，龍元建設(shè)參與了杭州城建的混改，并控股杭州城建60%的股權(quán)，杭州當(dāng)?shù)睾芏囗椖勘憧杉{入囊中，存在一定地域優(yōu)勢。城投與城建的職能不同，但這種運作思路可以作為城投轉(zhuǎn)型的探索，發(fā)揮得當(dāng)，可能一舉多得！
結(jié)語：
城投公司是一個時代的產(chǎn)物，并在那個時代中為地方政府融資做出重大貢獻，我們現(xiàn)在所享有的很多基建、公共服務(wù)都源于城投公司曾經(jīng)的努力。但時代變了，經(jīng)濟形勢變了，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變了，城投公司也要跟著轉(zhuǎn)變。在盤活存量項目的機遇下，相信必將有一批優(yōu)秀的城投公司走向真正的市場化運營，實現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身！
