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    遲福林:推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

    來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長

    日期:2013.05.09 閱讀:5660

        隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化,未來5-10年,中國的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機(jī)遇、擁有巨大潛力,并將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。當(dāng)前的突出問題是,如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題。我們的主張是,推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型,以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn),有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力,爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。

        規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展已難以為繼

        改革開放以來,城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長中扮演了重要角色。問題在于,以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān),其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。例如:以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問題。進(jìn)入發(fā)展型新階段,這種規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問題日益凸顯,難以為繼。

        首先,城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化,低成本擴(kuò)張模式難以為繼。規(guī)模城鎮(zhèn)化依賴于低成本的資源要素、環(huán)境等主要條件。以土地為例:1990年~2000年,土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍;2000年~2010年,這一指標(biāo)上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前的1 .58畝減少到目前的1.38畝,僅為世界平均水平的一半。再以資源為例:2010年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.2倍,主要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度逐年提高。此外,環(huán)境破壞嚴(yán)重。中國目前大部分城市的地下水不同程度地被污染,城市的空氣質(zhì)量問題十分突出??偟膩碚f,隨著發(fā)展新階段資源要素與環(huán)境約束條件的深刻變化,規(guī)模城鎮(zhèn)化的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)逐步增大。

        其次,全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生深刻變化,低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。進(jìn)入發(fā)展型新階段,人們對(duì)城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長。能否適應(yīng)全社會(huì)的需求變化,決定城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。從就業(yè)需求的變化看,以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天,人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活;從居住需求的變化看,80后、90后的農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體,他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村,也不想回農(nóng)村,更希望在城鎮(zhèn)安家。無論從哪方面看,全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求開始發(fā)生質(zhì)的變化。

        最后,城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生深刻變化,規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔(dān)當(dāng)。從國際經(jīng)驗(yàn)看,進(jìn)入工業(yè)化中后期,城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產(chǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生活(消費(fèi))主導(dǎo)。規(guī)模城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化正相關(guān)。工業(yè)化中后期,生活(消費(fèi))型的城市興起是一個(gè)客觀趨勢(shì)。二是由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)。工業(yè)化中后期,工業(yè)項(xiàng)目容納的就業(yè)呈減少的趨勢(shì),而服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)的主要渠道。三是由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。工業(yè)化中后期,城鎮(zhèn)空間的拓展成為農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的重要條件。新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大使命。

        未來5-10年,隨著中國城鎮(zhèn)化面臨的條件、需求、角色的深刻變化,新型城鎮(zhèn)化主要不在于鋪攤子、造新城,而重在適應(yīng)人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。

        人口城鎮(zhèn)化是最大的潛力

        城鎮(zhèn)化是中國的最大潛力,主要是指城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大內(nèi)需潛力。這個(gè)潛力的釋放主要在于人口城鎮(zhèn)化,在于人口集聚效應(yīng)而帶來的服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我們說,中國的城鎮(zhèn)化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢(shì),就在于雖然開始進(jìn)入工業(yè)化中后期,但是城鎮(zhèn)化率仍有很大的提升空間,尤其是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。

        第一,人口城鎮(zhèn)化有倍增的空間。2012年,中國城鎮(zhèn)化率為52 .57%,實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%,遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘,每年就有可能提高1.5-2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年,人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平;到2030年,有望進(jìn)一步提高到65%-70%的峰值,基本實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。就是說,未來的20年左右,中國人口城鎮(zhèn)化率有望實(shí)現(xiàn)倍增。

        第二,人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的潛力巨大。人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費(fèi)潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算,到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶來百萬億級(jí)別的內(nèi)需規(guī)模,成為7%~8%中速增長的重要支撐。以農(nóng)民工為例,農(nóng)民只進(jìn)城務(wù)工,人均消費(fèi)支出將提高171%;但如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并且成 為 市 民 , 人 均 消 費(fèi) 支 出 將 提 高214%。初步測(cè)算表明,1.3-1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實(shí)現(xiàn)市民化,到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費(fèi)需求。此外,人口城鎮(zhèn)化的消費(fèi)需求還能夠帶來巨大的投資需求。

        第三,把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。一是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí),帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。估計(jì)到2020年,中國服務(wù)業(yè)的比重有望提高到55%左右。二是堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化??陀^說,前些年新農(nóng)村建設(shè)投入不少,但總體看成效不明顯,并且難以持久。為什么?重要原因在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。就是說,新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化進(jìn)程,通過人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)城鄉(xiāng)一體化,應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)中等收入群體的持續(xù)增加。到2020年人口城鎮(zhèn)化基本格局初步形成,對(duì)實(shí)現(xiàn)中等收入群體規(guī)模倍增將產(chǎn)生決定性影響。

        人口城鎮(zhèn)化重在農(nóng)民工市民化

        人口城鎮(zhèn)化的過程,是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過程。就是說,農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長,“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。

        一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面,農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢(shì),他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)。就是說,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求;一方面,農(nóng)民工長期融不進(jìn)城市社會(huì),長期享受不到應(yīng)有的權(quán)利,累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)利益關(guān)系的失衡,面對(duì)社會(huì)矛盾凸顯,解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間空間約束明顯增強(qiáng)。

        二是盡快出臺(tái)農(nóng)民工市民化的國家規(guī)劃。到2020年總體解決農(nóng)民工市民化,需要財(cái)力等相關(guān)條件。綜合多方面的情況看,關(guān)鍵在于戰(zhàn)略判斷和政治決心。我的建議是:用2-3年時(shí)間,初步實(shí)現(xiàn)有條件的農(nóng)民工市民化;用3-5年時(shí)間,通過放開戶籍制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度安排,基本解決存量農(nóng)民工的市民化;用8年時(shí)間,即到2020年總體解決農(nóng)民工市民化,初步形成人口城鎮(zhèn)化的格局。

        三是多種方式解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工市民化的過程,實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過程。有專家建議:以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心,推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”,即實(shí)現(xiàn)“四個(gè)融入”。從現(xiàn)實(shí)的情況看,推進(jìn)基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工全覆蓋,需要充分發(fā)揮國家和社會(huì)兩個(gè)積極性。以住房保障為例,在各級(jí)政府將符合條件的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍的同時(shí),對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè),在符合規(guī)劃的前提下,可以考慮出臺(tái)政策鼓勵(lì)支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。

        農(nóng)民工市民化牽動(dòng)影響全局。推進(jìn)農(nóng)民工市民化,讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家,享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù),不僅有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定,而且由此會(huì)贏得轉(zhuǎn)型與發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

        推進(jìn)以放開戶籍為重點(diǎn)的制度創(chuàng)新

        當(dāng)前,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的許多矛盾、問題,大都與人口城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力,需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng)新。

        其一,創(chuàng)造條件,讓戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀(jì)50年代末,至今已有50多年的歷史,成為橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”,并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會(huì)福利的不平等。對(duì)戶籍制度,不是一般的改革創(chuàng)新問題,而是要明確提出取消的目標(biāo),并且有時(shí)間表。例如:1-2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能,在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度,建立人口登記制度;3-5年內(nèi),除了某些特大城市外,其他大中城市的戶籍制度基本放開,全面實(shí)施居住證制度;5-8年內(nèi),全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。

        其二,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。這些年,城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題,與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān):第一,農(nóng)村征地強(qiáng)拆、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題,深層次的原因在于農(nóng)地實(shí)際上為債權(quán)而非物權(quán),農(nóng)民難以成為征地中的談判主體。第二,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后。第三,企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款,但按照《物權(quán)法》規(guī)定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”,使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙。第四,由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整,農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn),帶著資本進(jìn)城,由此導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。

        為此,盡快修改相關(guān)法律法規(guī),賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì),可以收獲多方面的改革紅利:首先,有利于使農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進(jìn)城,加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次,有利于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn),推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?;?、集約化經(jīng)營。最后,有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位,保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,提高農(nóng)民的土地收益。

        這里,需要指出的是,土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利,不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件,更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民退地。就是說,農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì),在嚴(yán)格用途管制的前提下,賦予農(nóng)民工對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。

        其三,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。近一個(gè)時(shí)期,又有討論警惕“高福利”傾向的問題。中國仍是一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的大國,確實(shí)需要考慮公共服務(wù)的可持續(xù)性。問題在于,目前突出的矛盾:一是福利結(jié)構(gòu)不合理。一部分人的確享受了過分的“高福利”,但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負(fù)福利”。例如2011年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保障的比重僅為13.9%,明顯低于城鎮(zhèn)戶籍居民,形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負(fù)福利”現(xiàn)象。二是公共財(cái)政支出比例仍然偏低。以社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出的比重為例,2010年金磚國家中的巴西和南非分別為35 .5%和13%,中國僅為10.2%。

        面對(duì)著這個(gè)現(xiàn)實(shí),我們需要堅(jiān)定到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),盡快出臺(tái)全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策,解決農(nóng)民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)、基本住房保障等問題,推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接、融合。

        推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型,伴隨著深刻復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整和政府發(fā)展理念的重大變革。對(duì)此,需要進(jìn)一步約束政府自身利益傾向,需要進(jìn)一步解放思想,打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的舊觀念、舊框框,需要進(jìn)一步改變政府的增長主義傾向,以加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型,充分、持續(xù)釋放人口城鎮(zhèn)化的“最大潛力”。   

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