全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)原副主任姚勝：全國(guó)政府債務(wù)的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務(wù)利息就達(dá)到了2866.91億元，2016年預(yù)算中安排的全國(guó)政府債務(wù)利息支出達(dá)到了5300億元，要注意一下這個(gè)問(wèn)題。中央的債務(wù)利息支出就占到中央22項(xiàng)本級(jí)支出的第二位，除了國(guó)防就是它了（中國(guó)2016年國(guó)防預(yù)算支出9543.54億元增長(zhǎng)7.6%）。
6月底，全國(guó)人大常委會(huì)審議財(cái)政部決算報(bào)告、審計(jì)署審計(jì)報(bào)告等。掃雷君仔細(xì)閱讀與會(huì)代表、委員的發(fā)言，精選部分代表委員關(guān)于政府信用的發(fā)言，以饗讀者。
全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)原副主任姚勝：
要點(diǎn)：
1.全國(guó)政府債務(wù)的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務(wù)利息就達(dá)到了2866.91億元，2016年預(yù)算中安排的全國(guó)政府債務(wù)利息支出達(dá)到了5300億元，中央的債務(wù)利息支出就占到中央22項(xiàng)本級(jí)支出的第二位。
2.當(dāng)前在債務(wù)方面要研究做好五個(gè)方面的工作：一是堅(jiān)持“三個(gè)不能突破”，全國(guó)人大批準(zhǔn)的政府債務(wù)余額的限額不能突破，國(guó)務(wù)院分配給各地的發(fā)債指標(biāo)不能突破，各地人大在國(guó)務(wù)院分配的限額內(nèi)批準(zhǔn)的本地發(fā)債的限額不能突破。
發(fā)言實(shí)錄：
昨天聽(tīng)了國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年中央決算的報(bào)告、國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2015年中央決算審查結(jié)果的報(bào)告。
在此之前，預(yù)算工委和財(cái)經(jīng)委的預(yù)算審查小組對(duì)2015年中央決算報(bào)告和決算草案進(jìn)行了預(yù)先審查，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行了初步審查。財(cái)經(jīng)委還提出了關(guān)于2015年中央決算的初步審查意見(jiàn)，財(cái)政部對(duì)財(cái)經(jīng)委的初步審查意見(jiàn)也提出了處理情況的報(bào)告，對(duì)財(cái)經(jīng)委在初審中提出的意見(jiàn)給予了回應(yīng)。
2015年中央決算報(bào)告和決算草案反映的情況與年初提交大會(huì)審查的預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告基本相同，與2015年中央預(yù)算執(zhí)行情況比，一般公共預(yù)算收入增加了33.2億元，支出減少了90.3億元，增收減支合計(jì)123.5億元，全部用于補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，中央政府性基金收入增加了12.3億元，支出增加了7億元，中央國(guó)有資本金預(yù)算收入與執(zhí)行數(shù)也基本一致，支出增加了2.9億元。
以上這些變動(dòng)情況都屬于正常的變動(dòng)，決算報(bào)告中也已經(jīng)作了說(shuō)明。我認(rèn)為2015年中央預(yù)算執(zhí)行情況是好的，決算報(bào)告和決算草案反映的情況也是真實(shí)的，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)在2015年預(yù)算執(zhí)行中認(rèn)真貫徹預(yù)算法，實(shí)施積極的財(cái)政政策，較好地完成了人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算。建議全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院提出的2015年中央決算草案。
審計(jì)工作報(bào)告報(bào)告了對(duì)2015年中央決算草案的審計(jì)工作情況以及其他財(cái)政收支的審計(jì)工作情況，既肯定了2015年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支活動(dòng)中的成績(jī)，也指出了存在的問(wèn)題。同時(shí)還提出了四個(gè)方面的建議。建議國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)要高度重視審計(jì)查出的問(wèn)題和審計(jì)工作報(bào)告中提出的建議，認(rèn)真扎實(shí)地做好整改工作，進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)制度建設(shè)，年底前向常委會(huì)報(bào)告整改情況。我同時(shí)建議全國(guó)人大常委會(huì)在今年年底前繼續(xù)聽(tīng)國(guó)務(wù)院作審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告，并繼續(xù)開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。
這項(xiàng)工作是去年新開(kāi)展的一項(xiàng)整改工作，今年應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開(kāi)展，以利于鞏固成果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成機(jī)制。我同意財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出的審查結(jié)果報(bào)告，贊成報(bào)告中提出的五個(gè)方面的建議，這些建議經(jīng)常委會(huì)同意以后，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真加以落實(shí)。下面再談幾點(diǎn)意見(jiàn)：
第一，決算報(bào)告的內(nèi)容和審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容要進(jìn)一步呼應(yīng)。決算草案和報(bào)告可以按照決算的內(nèi)在要求進(jìn)行編制報(bào)告，但是有一些內(nèi)容在審計(jì)工作報(bào)告中提到了，但是在決算報(bào)告中的內(nèi)容與其呼應(yīng)還不夠，有幾個(gè)地方點(diǎn)了一下，呼應(yīng)得還不夠，這是一個(gè)老問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題要解決，有一些情況是成績(jī)就說(shuō)成績(jī)，是問(wèn)題就說(shuō)問(wèn)題，我們?cè)诶砟钌弦幸粋€(gè)更新，我們開(kāi)展審計(jì)工作，開(kāi)展監(jiān)督工作，做總結(jié)工作，重點(diǎn)應(yīng)該講存在的問(wèn)題，多講問(wèn)題是為了今后更好地改進(jìn)工作，有利于今后工作的開(kāi)展。
第二，有些內(nèi)容在決算報(bào)告中還需要細(xì)化。實(shí)施積極的財(cái)政政策的內(nèi)容就可以細(xì)化一下，對(duì)這個(gè)問(wèn)題決算報(bào)告中也談到一些，但是比較粗，比如減稅，減了多少錢(qián)？減在什么地方？實(shí)施積極財(cái)政給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼了多少錢(qián)？補(bǔ)貼在什么方面？取得了哪些成效？要有具體數(shù)據(jù)，因?yàn)閿?shù)據(jù)是最有說(shuō)服力的，這也應(yīng)該是決算報(bào)告中應(yīng)報(bào)告的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。
完成預(yù)算收支安排是一個(gè)總的，政策支出的落實(shí)情況也應(yīng)是應(yīng)該報(bào)告的一個(gè)重要內(nèi)容，哪一項(xiàng)具體政策花了多少錢(qián)不能籠統(tǒng)地講，應(yīng)該一對(duì)一細(xì)化地說(shuō)出來(lái)，這樣既能反映預(yù)算執(zhí)行中的工作成效，同時(shí)也對(duì)積極財(cái)政政策做了分析，對(duì)下一步繼續(xù)開(kāi)展財(cái)政工作、制定財(cái)政政策也是有好處的。
第三，債務(wù)問(wèn)題。債務(wù)的規(guī)模在報(bào)告中講了，但是按照法律的要求還應(yīng)進(jìn)一步講債務(wù)的結(jié)構(gòu)、使用、償還等，在決算報(bào)告當(dāng)中這方面說(shuō)得還不夠，還需要細(xì)化，因?yàn)轭A(yù)算法有要求。關(guān)于債務(wù)問(wèn)題，尤其是地方債的問(wèn)題，要控制地方政府債務(wù)的規(guī)模，管好用好政府債務(wù)的收入。
根據(jù)今年年初的預(yù)算安排，2015年我國(guó)政府債務(wù)的余額達(dá)到了266673億元，其中中央國(guó)債余額是106559億元，地方政府的一般債務(wù)余額是99272億元，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額還有60801億元。2016年預(yù)算安排全國(guó)的債務(wù)余額限額達(dá)到了297781億元，其中中央的國(guó)債余額限額是125908多億元，地方政府一般債務(wù)余額的限額是107072億元，地方政府還有一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，限額達(dá)到了64801多億元。
全國(guó)政府債務(wù)的利息支出2015年為3513億元，決算草案中反映其中中央的債務(wù)利息就達(dá)到了2866.91億元，2016年預(yù)算中安排的全國(guó)政府債務(wù)利息支出達(dá)到了5300億元，要注意一下這個(gè)問(wèn)題。中央的債務(wù)利息支出就占到中央22項(xiàng)本級(jí)支出的第二位，除了國(guó)防就是它了。
這么大的政府債務(wù)要給予高度的重視。對(duì)政府債務(wù)的管理預(yù)算法作了明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)也做了規(guī)定，財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)的管理也提出了一系列措施、做了周密的安排，對(duì)這些都要抓緊落實(shí)，尤其是預(yù)算法作出的規(guī)定要堅(jiān)決落實(shí)。
當(dāng)前在債務(wù)方面要研究做好五個(gè)方面的工作：一是堅(jiān)持“三個(gè)不能突破”，全國(guó)人大批準(zhǔn)的政府債務(wù)余額的限額不能突破，國(guó)務(wù)院分配給各地的發(fā)債指標(biāo)不能突破，各地人大在國(guó)務(wù)院分配的限額內(nèi)批準(zhǔn)的本地發(fā)債的限額不能突破。
二是要堅(jiān)決控制隱性債務(wù)的發(fā)生和擴(kuò)大。在國(guó)家加強(qiáng)對(duì)隱性政府債務(wù)管理之后，一些地區(qū)又出現(xiàn)了一些新的變相擴(kuò)大政府債務(wù)的情況，這在審計(jì)工作報(bào)告和決算報(bào)告中也有反映，審查結(jié)果報(bào)告中也提到了，比如在與其他方面共同投資項(xiàng)目中拖欠資本金、簽訂回購(gòu)協(xié)議、承諾固定收入等，這些行為都會(huì)變相擴(kuò)大政府債務(wù)，到時(shí)候都要政府拿錢(qián)來(lái)償還。而且，這種債務(wù)又在政府統(tǒng)計(jì)的政府債務(wù)的限額之外，所以它的風(fēng)險(xiǎn)很大。
在今年3月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果的報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)地方政府及其所屬部門(mén)不得采取拖欠資本金、簽訂回購(gòu)協(xié)議和承諾固定收入等方式變相擴(kuò)大政府債務(wù)，對(duì)此應(yīng)該堅(jiān)決落實(shí)。
三是要嚴(yán)格遵守預(yù)算法、擔(dān)保法，地方政府及其部門(mén)不能違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保，對(duì)已經(jīng)提供擔(dān)保的要進(jìn)行清查處理，同時(shí)對(duì)中央有關(guān)機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行清查。要糾正要求地方政府及其部門(mén)提供擔(dān)保的規(guī)定。
四是要研究編制政府債務(wù)預(yù)算。編制政府債務(wù)預(yù)算的意義不僅在于反映債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，更多地是要反映債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，債務(wù)對(duì)財(cái)政收支的影響，債務(wù)的成本效益比較，以及對(duì)債務(wù)的控制和債務(wù)收入的運(yùn)用。
在2016年的預(yù)算草案中列報(bào)了九張表，這些表格將我國(guó)政府債務(wù)做了全面的反映，但是還是存在一些問(wèn)題的，一是只列了一些數(shù)據(jù)，說(shuō)明不夠，沒(méi)有說(shuō)明為什么要借這些債，這些債用在了什么地方，發(fā)揮了什么作用。二是沒(méi)有反映債務(wù)的結(jié)構(gòu)，這些債哪一年到期沒(méi)有反映，還款計(jì)劃也沒(méi)有。三是對(duì)或有債務(wù)沒(méi)有反映。這里需要端正一個(gè)認(rèn)識(shí)，一般債務(wù)是債，專(zhuān)項(xiàng)債也是債，顯性債務(wù)是債，或有負(fù)債也是債，或有負(fù)債有可能不發(fā)生，但也隨時(shí)有可能發(fā)生，償還的準(zhǔn)備還是要有的。
五是建議要著手研究制定政府債務(wù)法。目前，政府債務(wù)的規(guī)模大了，復(fù)雜了，又是一般的，又是專(zhuān)項(xiàng)的，還有置換等，應(yīng)有一部法律來(lái)規(guī)范。修改后的預(yù)算法第34條、第35條等有6個(gè)條款中，對(duì)政府債務(wù)包括地方政府債務(wù)作出了規(guī)定，這里既有授權(quán)性的規(guī)范，也有禁止性的規(guī)范，既有原則性的要求，也有一些具體的處罰措施，但是還不夠，建議在此基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的研究，對(duì)政府債務(wù)做出全面的規(guī)范。
第四，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的問(wèn)題。決算報(bào)告中也談到了這個(gè)問(wèn)題，中央是1800億。這里有幾個(gè)問(wèn)題要進(jìn)一步弄清楚：一是數(shù)字要清楚?，F(xiàn)在中央的引導(dǎo)基金是1800億，這是清楚的，但是地方有多少搞不清楚，問(wèn)題恰巧也在地方，我們國(guó)家和其他國(guó)家不一樣，地方出了問(wèn)題，中央都要兜著的，中央與地方是聯(lián)動(dòng)的，所以我們只講中央的事還不行，還要關(guān)注地方。
有一個(gè)材料說(shuō)2013年地方引導(dǎo)基金有上百億，2014年一下子到了3000億，2015年就達(dá)到了15000多億，實(shí)際上執(zhí)行可能沒(méi)有那么多。財(cái)政部要掌握這個(gè)數(shù)字。二是基金搞多了，涉及到政府與市場(chǎng)的定位問(wèn)題，我不贊成我們過(guò)多地搞引導(dǎo)基金，基金搞多了會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。
三是要規(guī)范管理。引導(dǎo)基金要有一個(gè)指導(dǎo)性的意見(jiàn)或者一個(gè)規(guī)范性的東西，建議政府有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)調(diào)研，在此基礎(chǔ)上要搞出幾條規(guī)定加以規(guī)范。
第五，要抓緊制定預(yù)算法實(shí)施條例，在決算報(bào)告當(dāng)中也提到了，應(yīng)該再?gòu)?qiáng)調(diào)一下。新修改的預(yù)算法公布已經(jīng)兩年的時(shí)間了，實(shí)施條例要盡快出臺(tái)。實(shí)施條例中有一些個(gè)別的問(wèn)題一時(shí)定不下來(lái)也可以先放一放，成熟以后再做修改也是可以的。
根據(jù)人大立法工作的要求，提立法草案時(shí)，實(shí)施條例就要跟上，同時(shí)起草，現(xiàn)在隔了這么長(zhǎng)時(shí)間，還沒(méi)有出臺(tái)，這樣不行，要抓緊這項(xiàng)工作。
第六，要優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)。其中有一點(diǎn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的問(wèn)題，我有一個(gè)想法，將來(lái)凡是經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的收支，尤其是經(jīng)營(yíng)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)收支內(nèi)容，都在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)中反映?，F(xiàn)在的決算草案中，同一個(gè)詞在前后是兩個(gè)不同的概念，以?xún)煞N不同的形式出，還是兩種不同的管理方式，這恐怕不妥，需要調(diào)整。
第七，預(yù)算執(zhí)行中，部門(mén)的責(zé)任主體落實(shí)情況要有一個(gè)說(shuō)法。法律規(guī)定政府組織預(yù)算執(zhí)行，具體由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，但是同時(shí)也是強(qiáng)調(diào)部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行主體是部門(mén)，這個(gè)要有落實(shí)。結(jié)合審計(jì)工作報(bào)告來(lái)看，很多的部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中是存在問(wèn)題的，部門(mén)要承擔(dān)責(zé)任，對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況也應(yīng)該把責(zé)任落實(shí)到部門(mén)上。
全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任委員李盛霖
要點(diǎn)：
但我們到地方調(diào)研了解到，一些地方為了穩(wěn)增長(zhǎng)，在人大批準(zhǔn)發(fā)行的債務(wù)之外，仍然以各種名義、方式舉借債務(wù)。
有的地方在運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式過(guò)程中，明面上邀請(qǐng)社會(huì)資本入股，但又對(duì)社會(huì)資本承諾每年有固定回報(bào)或在規(guī)定時(shí)限內(nèi)全額回購(gòu)。有的金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目投資，要求地方政府和基層地方人大出具保函，或?qū)⑾嚓P(guān)補(bǔ)貼長(zhǎng)期固定納入預(yù)算。這些做法目前看不是政府債務(wù)，但未來(lái)就很可能變成政府債務(wù)，潛在風(fēng)險(xiǎn)需要引起高度重視。
發(fā)言實(shí)錄：
我贊成2015年中央決算報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告。去年財(cái)政部、審計(jì)署按照國(guó)務(wù)院要求做了大量工作，取得了很好的成績(jī)。人大財(cái)經(jīng)委所作的關(guān)于決算的審查結(jié)果報(bào)告。我也表示同意。
提兩點(diǎn)建議：一是要高度重視地方政府債務(wù)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力較大。在這種情況下要特別注意處理好穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，不能只關(guān)注一面而忽略了另一面。
今年3月份人大四次會(huì)議批準(zhǔn)地方政府債務(wù)限額17.2萬(wàn)億元，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)在人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，不能突破這個(gè)限額。但我們到地方調(diào)研了解到，一些地方為了穩(wěn)增長(zhǎng)，在人大批準(zhǔn)發(fā)行的債務(wù)之外，仍然以各種名義、方式舉借債務(wù)。
有的地方在運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式過(guò)程中，明面上邀請(qǐng)社會(huì)資本入股，但又對(duì)社會(huì)資本承諾每年有固定回報(bào)或在規(guī)定時(shí)限內(nèi)全額回購(gòu)。有的金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目投資，要求地方政府和基層地方人大出具保函，或?qū)⑾嚓P(guān)補(bǔ)貼長(zhǎng)期固定納入預(yù)算。這些做法目前看不是政府債務(wù)，但未來(lái)就很可能變成政府債務(wù)，潛在風(fēng)險(xiǎn)需要引起高度重視。
二是要認(rèn)真研究切實(shí)解決好審計(jì)中屢審屢犯的問(wèn)題。之所以一些問(wèn)題屢審屢犯，我認(rèn)為大體有兩種情況，一是一些相關(guān)體制、機(jī)制、制度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，無(wú)法適應(yīng)實(shí)際情況；二是制度規(guī)矩是合理的，但執(zhí)行不夠嚴(yán)格，約束不夠有力。
因此，對(duì)審計(jì)揭示的屢審屢犯的問(wèn)題要具體問(wèn)題具體分析，有針對(duì)性地解決。屬于第一種情況的，要按照十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神要求，根據(jù)預(yù)算法等法律規(guī)定，抓緊深化財(cái)稅改革，加快建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，盡快完善相關(guān)法規(guī)制度。
這里需要指出的是預(yù)算法已公布很長(zhǎng)時(shí)間，預(yù)算法實(shí)施條例的修訂工作，不能再拖了，要盡快出臺(tái)。對(duì)此今年財(cái)經(jīng)委在年初的預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告和這次關(guān)于決算的審查結(jié)果報(bào)告中，都明確提出了這個(gè)建議。
財(cái)政領(lǐng)域的重要改革和法規(guī)如果不能及時(shí)推出，審計(jì)出來(lái)的有些問(wèn)題往往難以分清楚性質(zhì)和責(zé)任。如，審計(jì)指出有些專(zhuān)項(xiàng)資金管理的問(wèn)題，責(zé)任到底是在中央還是地方就不太清楚。屬于第二種情況的，即有規(guī)矩執(zhí)行不嚴(yán)的情況，要嚴(yán)格執(zhí)法。
去年中央對(duì)改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題的整改提出了明確要求。全國(guó)人大常委會(huì)在去年12月會(huì)議上，聽(tīng)取和審計(jì)了整改情況的口頭報(bào)告，并開(kāi)展了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，取得了初步效果。
今年12月份人大常委會(huì)會(huì)議還將繼續(xù)聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于整改情況的口頭報(bào)告，在此之前財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委還將對(duì)有關(guān)突出問(wèn)題的整改情況開(kāi)展跟蹤調(diào)研。相信按照中央的要求，認(rèn)真抓下去，效果會(huì)更加明顯。
