2014 年5 月20 日，《國務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)展改革委關(guān)于2014 年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》出臺，即國發(fā)〔2014〕18 號文（以下簡稱“18 號文”）。轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)或工作的意見，是國務(wù)院在全國兩會之后的一個“保留曲目”，自2007 年至今，已持續(xù)8 年。今年國家發(fā)改委的意見有諸多亮點，其中有關(guān)“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能?！钡奶岱ǎ鹆藰I(yè)內(nèi)對于地方政府融資平臺何去何從的熱議。
一、18 號文的總體概述
2014 年5 月17 日，為期兩天的2014 年全國經(jīng)濟體制改革工作會議在北京閉幕，國家發(fā)展改革委主任徐紹史作了題為《準(zhǔn)確把握形勢，狠抓貫徹落實，確保完成2014年經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)》的講話。20 日，國務(wù)院正式發(fā)布18 號文，是對全國經(jīng)濟
體制改革工作會議的支持和重申，主要內(nèi)容包括：
1、明確未來改革的九大任務(wù)。18 號文提出了多方面的改革，歸納起來主要有：深化投資體制改革；推進資源性產(chǎn)品等價格改革，形成主要由市場決定價格的機制；深化財稅金融改革；深入推進國有企業(yè)改革，完善基本經(jīng)濟制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；建立公平開放透明的市場規(guī)則；推進新型城鎮(zhèn)化相關(guān)改革；推進投資貿(mào)易便利化；推進社會事業(yè)相關(guān)改革；健全資源節(jié)約環(huán)境保護體制等。
2、地方政府融資平臺首次亮相。國務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)改委關(guān)于深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見已有8 年，今年首次提及地方政府融資平臺，一時間業(yè)內(nèi)關(guān)注熱烈。通過全文整體分析，關(guān)于“剝離融資平臺公司政府融資職能”的表述，出現(xiàn)在“財稅金融價格改革”項下“規(guī)范政府舉債融資制度”的段落內(nèi)，所以，所謂剝離融資平臺的政府融資職能，只是規(guī)范政府舉債融資制度的配合動作。
3、未明確具體的時間表和責(zé)任分工。對比2007 年以來國家發(fā)改委關(guān)于當(dāng)年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)或工作的意見，我們不難發(fā)現(xiàn)一個重要的區(qū)別。2014 年的18 號文與眾不同，文件中提到的若干改革措施，均未明確提出由哪個部委牽頭負(fù)責(zé)以及哪些部委積極配合，并且本意見也沒有提出各項改革的時間表。筆者認(rèn)為，本次有關(guān)深化經(jīng)濟體制改革的重點任務(wù)具有劃時代的意義，它承接了十八大三中全會的精神，其中的改革措施相比以往有很大創(chuàng)新和超越。所以，18 號文的指導(dǎo)性和方向性強于具體的實施計劃。
二、中央對融資平臺的政策演進
回顧中央對于地方政府融資平臺的政策演進，不得不提到2010 年6 月10 日國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，即國發(fā)〔2010〕19 號文，這是國務(wù)院首次也是唯一的一次，對地方政府融資平臺的議題發(fā)布專文。從19 號文的濫觴到如今，中央對地方政府融資平臺的政策層出不窮，以下按照發(fā)文部委的不同進行梳理分析。
1、國務(wù)院：宏觀指導(dǎo)，重在融資平臺的規(guī)范管理
中央對融資平臺重點關(guān)注并出臺相應(yīng)政策，始于2010 年。國發(fā)19 號文的出臺，也標(biāo)志著我國地方政府融資平臺的發(fā)展進入了一個新的階段。19 號文詳述了針對融資平臺的5 條規(guī)范處理意見：抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實。19號文是我國針對地方政府融資平臺出臺的綱領(lǐng)性文件，后續(xù)各部委出臺的相關(guān)政策，基本上都是該文件的進一步細(xì)化和落實。隨后，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委出臺有關(guān)貫徹落實19 號文的通知，就是很好的例證。
2、發(fā)改委：規(guī)范城投債，支持保障房建設(shè)
通過筆者梳理2010 年以來，國家發(fā)改委出臺有關(guān)地方政府融資平臺的文件共計10 份，其中9 份由國家發(fā)改委財金司發(fā)布，另外1 份則是本文重點討論的18 號文。
作為國家發(fā)改委主管財政和金融的重要部門，財金司出臺的9 份文件，幾乎都是對于融資平臺債券融資的規(guī)范，涵蓋發(fā)行債券的條件、用途、信用建設(shè)、專項審核等諸多方面。值得關(guān)注的是，近兩年來國家發(fā)改委對于融資平臺有關(guān)棚戶區(qū)改造建設(shè)項目的債券融資，給予了極大的支持，這與中央的政策一脈相承。對于18 號文，這是國家發(fā)改委首次對融資平臺的融資職能出臺意見，實屬少見。筆者認(rèn)為，這是國家發(fā)改委依據(jù)中央全面深化改革的部署，對地方政府債務(wù)和融資平臺發(fā)展提出的方向性意見，其效力和操作性相對較弱。
3、銀監(jiān)會：防范風(fēng)險，平臺貸款越收越緊
春江水暖鴨先知，融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，最敏感的便是在2009 年給予融資平臺大量信貸的各類金融機構(gòu)。19 號文出臺后，銀監(jiān)會做了大量的政策跟進，每次發(fā)布政策的主題都是加強地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作。銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110 號文件，提出按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標(biāo)，做好地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管，直到銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10 號文，更加提出“化解到期，控制總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控新增，緩釋存量，隔離風(fēng)險，審慎退出，明晰職責(zé)”三十二字方針，繼續(xù)完善"名單制"管理，堅持退出分類制度，控制平臺貸款總量。
近期，銀監(jiān)會又提出下一階段應(yīng)對融資平臺債務(wù)的四點要求：一是控制信貸總量，各行要嚴(yán)把新增貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得新增平臺貸款規(guī)模。二是化解到期風(fēng)險，對于今年到期的平臺貸款，要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)要與融資平臺、當(dāng)?shù)卣餐贫ㄔ敿?xì)的還款方案。三是優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，對一些平臺貸款占比較高、財政償債能力較弱的高風(fēng)險地區(qū)，增加有效資產(chǎn)抵押。四是建立地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險評級預(yù)警體系，科學(xué)設(shè)定平臺債務(wù)風(fēng)險的“警戒線”。綜上所述，不難看出銀監(jiān)會對于融資平臺債務(wù)一直持審慎和嚴(yán)控態(tài)度，然而此舉未能有效化解融資平臺債務(wù)，卻催生了影子銀行和政信合作等其他渠道的融資突圍，事與愿違。
4、財政部：規(guī)范地方違法融資，推進地方政府自行發(fā)債
財政部對于地方政府融資平臺出臺的相關(guān)文件，主要體現(xiàn)在規(guī)范違法融資和地方政府自行發(fā)債兩個方面。2012 年底，財政部等四部委出臺463 號文，制止地方政府違法違規(guī)融資，明確規(guī)定不得違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項目，不得違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，不得通過財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)。作為地方政府債務(wù)的最終償還主體，財政部門出臺該文件對于控制政府債務(wù)起到了一些積極作用?！伴_正門”、“開明渠”、發(fā)行市政債等提法，財政部一直在不遺余力地推進。從地方政府自行發(fā)債試點來看，從最初的4 個到如今的10 個，雖然體量還很小，但是象征意義非常強，筆者相信，
未來在全面實行市政債方面，財政部將發(fā)揮越來越重要的作用。
三、18 號文對融資平臺的影響分析
根據(jù)2013 年12 月30 日，國家審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，我國各類融資平臺共計7170 個，它們規(guī)模大小各異，處在發(fā)展的不同階段，在國家深化改革的政策環(huán)境和“三期疊加”的經(jīng)濟環(huán)境中，跌跌撞撞地向前邁進。正在此時，18 號文的出臺，對于融資平臺而言，其最重要的意義則是指明了未來發(fā)展的方向。
規(guī)范地方政府舉債融資，釋放強烈信號。建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，確立了未來地方政府城市建設(shè)發(fā)展資金來源的主渠道，即參照美國市政債的模式，各級政府以自主發(fā)債的形式，利用社會資金完善城市建設(shè)和公共服務(wù)，各類稅收、相關(guān)規(guī)費和即將出臺的房產(chǎn)稅，將作為重要補充。目前，中央發(fā)出這樣的信號，旨在讓地方政府和融資平臺早做準(zhǔn)備，如地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，融資平臺嘗試混合所有制等，都是在規(guī)范地方政府融資舉債機制方面，做的積極而有效的努力。
化解地方政府債務(wù)，是當(dāng)務(wù)之急。近年來，有關(guān)地方政府債務(wù)危機的話題甚囂塵上，是國內(nèi)外各類機構(gòu)關(guān)注的焦點，中央也先后進行了三次全面和重點的債務(wù)審計。雖然中央做出地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控的基調(diào)，但對于存量債務(wù)的化解，一直非常重視。如果說規(guī)范地方政府舉債融資是馬拉松長跑，那么盡快化解地方政府債務(wù)危機，則是百米沖刺，尤其是在這兩年的償債高峰期，中央更是不遺余力地嚴(yán)控新增債務(wù)，并通過各種渠道化解現(xiàn)有負(fù)債，銀監(jiān)會近期的收緊政策就是很好的說明。
地方政府發(fā)行市政債，任重而道遠(yuǎn)。就目前而言，市政債還處在探索階段，將市政債作為未來政府融資的主渠道，道路依然漫長?，F(xiàn)階段，有一些準(zhǔn)備工作已經(jīng)在籌備，如推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度、建立考核問責(zé)機制、建立地方政府信用評級制度、建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機制等。
實現(xiàn)融資平臺轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)在做起。無論是從政策本身還是實際國情看，剝離融資平臺的政府融資職能，短時間內(nèi)是不現(xiàn)實的，但這確是未來必然發(fā)展的方向，具體何時能實現(xiàn)剝離，還要視市政債的實行效果而定。對于融資平臺而言，認(rèn)準(zhǔn)方向，把握大勢，從現(xiàn)在開始，以城市運營商、公共服務(wù)提供者和國有資產(chǎn)管理者為職能定位，穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)型之路，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
綜上所述，18 號文的出臺，其信號指示意義大于具體實施指南，影響主要體現(xiàn)在地方政府債務(wù)的化解、市政債的自主發(fā)行和融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個方面。下面，我們將分三個篇章，詳述18 號文對上述問題的影響，并對未來如何有效應(yīng)對18 號文，提出若干建設(shè)性的意見，供城投業(yè)內(nèi)人士參考。
