今年兩會(huì)，地方債納入預(yù)算第一次寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，防范和化解政府性債務(wù)特別是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為熱點(diǎn)話題。地方債第一次寫入《政府工作報(bào)告》釋放了什么信號(hào)？如何厘清對(duì)地方債的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)？新的地方債置換計(jì)劃是否會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成沖擊和影響？經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)在哪里？就這些問題，本報(bào)記者專訪了全國政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長厲以寧。
記者：3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)所作的《政府工作報(bào)告》首次提到地方財(cái)政赤字?jǐn)?shù)據(jù)。而與此同時(shí)，提請(qǐng)十二屆全國人大三次會(huì)議審查的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，地方債務(wù)與赤字也占據(jù)了重要篇幅。您認(rèn)為這釋放出什么信號(hào)？
厲以寧：從中央釋放的這些信號(hào)可以看出，地方債務(wù)是可以存在的，并不是要一概加以否定。這里關(guān)鍵是要考慮三個(gè)問題：一是借的錢有什么用，二是能不能讓這些錢真正用到實(shí)處，三是借的錢怎么還。
客觀來看，現(xiàn)在的地方債務(wù)很多不符合這三個(gè)條件。有些地方領(lǐng)導(dǎo)為了使自己的GDP增大，不顧一切搞一些項(xiàng)目。有的項(xiàng)目建成以后，就變成污染型項(xiàng)目，破壞生態(tài)環(huán)境；有的項(xiàng)目建成以后，跟原來的預(yù)料是不一樣的，是賠錢的項(xiàng)目，老百姓的生活也沒有得到改善。最要緊的還是第三個(gè)問題，原來地方想通過賣土地還債，但是土地不能賣了怎么辦，土地賣的錢不夠了怎么辦，這其中還會(huì)出現(xiàn)很多管理不善，甚至貪污、受賄等各種各樣的問題。所以老百姓對(duì)地方債務(wù)形成一種不好的看法。這才是問題所在。
既然地方債客觀存在，面對(duì)地方債今后怎么辦？首先要符合法律。地方發(fā)債要根據(jù)《預(yù)算法》進(jìn)行監(jiān)督，而且還要有一套程序。這套程序如果能符合的話，經(jīng)過各種審查，地方政府應(yīng)該受到約束，受不到約束是不行的。
另外，靠什么還是個(gè)大問題。很多地方政府當(dāng)時(shí)借錢就沒準(zhǔn)備還，總以為中央政府能兜底。中央這次表現(xiàn)出“鐵石心腸”的態(tài)度，也是在提醒地方政府，今后地方舉債一定要規(guī)范化，嚴(yán)格審查、嚴(yán)格核算、用到實(shí)處。
記者：當(dāng)前，地方政府對(duì)負(fù)債存在哪些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)？
厲以寧：目前，地方政府負(fù)債分三種形式：第一種是銀行信貸。政府錢不夠，讓銀行貸款支持。第二種是發(fā)行債券。地方政府付債券。第三種是信托融資。建成的項(xiàng)目中有些可以轉(zhuǎn)賣出去，錢就可以收回來。三種方式都可以做，不能說哪種形式是最好的，要根據(jù)實(shí)際情況來看。
我經(jīng)常到地方去，了解地方政府存在兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：第一種想法，是認(rèn)為政府貸款是為公的，是把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去，如果追查，地方官員沒從中撈任何一筆錢，債務(wù)多大就無關(guān)緊要了。
至于說客觀形勢(shì)變了造成負(fù)債，只是當(dāng)時(shí)對(duì)形勢(shì)估計(jì)不足，并不是由政府主觀造成的，比如有的省大建鋼鐵廠，現(xiàn)在產(chǎn)能過剩，需要拆掉很多廠。像這種賬就是壞賬。
項(xiàng)目為什么賠錢有各種原因，很復(fù)雜。比如，當(dāng)初擬定項(xiàng)目時(shí)不知后來形勢(shì)的變化。地方搞項(xiàng)目時(shí)，認(rèn)為反正是國家的項(xiàng)目借來的錢，花錢大手大腳。還有一點(diǎn)，缺乏人才。原來的干部不懂做企業(yè)，按照過去的政府投資做而造成項(xiàng)目虧損。
第二種想法，是相信中央會(huì)兜底。我在一些地方與干部談到這個(gè)問題，大都存在這種想法，認(rèn)為中央肯定會(huì)兜底的。債務(wù)再大，如果沒有貪腐問題，拿地方也沒辦法。即使中央不兜底，有的地方政府認(rèn)為我們有礦山、有土地，怕什么。這都是當(dāng)前存在的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是必須要認(rèn)清的。
在美國也有地方債。比如美國的底特律城市都破產(chǎn)了。如果是聯(lián)邦制的國家，中央不管地方財(cái)政，地方政府破產(chǎn)就破產(chǎn)了。中國不是聯(lián)邦制，不會(huì)有地方政府破產(chǎn)，以致造成地方政府的依賴思想，現(xiàn)在是跑項(xiàng)目，將來是跑債務(wù)。所以說，在中國的體制下，必須明確，中央不能隨便兜底，也不能為所有的地方債務(wù)兜底。中央即使需要兜底，也一定要經(jīng)過嚴(yán)格的審核程序，不能隨便說了就算了。
另外，還有一條一定要明確，地方的主管官員要實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。如果在任時(shí)有債務(wù)一定要追究責(zé)任，調(diào)走前一定要審查弄清楚。不能升了官離開當(dāng)?shù)貍鶆?wù)就不管了。
記者：財(cái)政部副部長朱光耀提出，國務(wù)院已明確批準(zhǔn)一萬億地方債置換計(jì)劃，相對(duì)于地方債規(guī)模來說，可能不會(huì)滿足地方需求。根據(jù)目前財(cái)政部部長樓繼偉所言“開前門堵后門”的計(jì)劃，有兩種途徑，除了置換，還有發(fā)債。債務(wù)發(fā)行是否會(huì)對(duì)已經(jīng)面臨下行壓力的中國經(jīng)濟(jì)造成沖擊？
厲以寧：地方債劵多少，什么時(shí)候賣，利率多高，什么時(shí)候開始還，等等，這些在國外是非常嚴(yán)格的，而且必須在債券市場上賣。但是我國真正發(fā)行地方債券還不多。很多都是經(jīng)過銀行擔(dān)保，這種情況問題比較大，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的辦法，不是市場的辦法。發(fā)債券是市場的辦法。
用市場作擔(dān)保，這樣做肯定會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)造成大的沖擊和影響。銀行也叫苦。前幾天開會(huì)中國建設(shè)銀行行長張建國說，銀行也是弱勢(shì)群體。當(dāng)時(shí)大家都笑了。其實(shí)，張行長說的主要是銀行自主權(quán)的問題。政府讓銀行給某個(gè)企業(yè)貸款，銀行明知不行，但不貸款有可能把官都撤了。銀行認(rèn)為沒有自主權(quán)頂不住官，所以才有“弱勢(shì)群體”的說法。
至于這種發(fā)債的形式對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊能大到什么程度，這不好說。各地原來的基礎(chǔ)不一樣，使用的方式不一樣，項(xiàng)目的好壞也不一樣，所以很難講。最好的辦法是參照國外城市的一些經(jīng)驗(yàn)，用公共投資基金的辦法，成立公基金，由基金發(fā)債券，或者引入一些民間資本，通過大力發(fā)展農(nóng)村金融，來解決資金問題。在這個(gè)過程中，要將項(xiàng)目公開，比如，這筆錢是準(zhǔn)備修建發(fā)電廠的或修建城市的各種項(xiàng)目，信息公開透明。如果支出全部公開，市場運(yùn)作非常清晰，全部市場化運(yùn)行，從這個(gè)途徑融資，就能起到非常好的效果?，F(xiàn)在，我們還沒做到這一點(diǎn)。
記者：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)在哪里？
厲以寧：中國經(jīng)濟(jì)從過去的高速增長逐步走向中高速增長，很多產(chǎn)業(yè)要不斷升級(jí)，需要尋找新的動(dòng)力，目前，數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)大、投資的驅(qū)動(dòng)，已不能適應(yīng)新的情況。那么，在這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)在哪里呢？我認(rèn)為有四個(gè)。
一是將結(jié)構(gòu)調(diào)整做好，大力發(fā)展高新技術(shù)。光調(diào)整、關(guān)停并轉(zhuǎn)不建新的不行。通過高新技術(shù)開發(fā)，必定有成果涌現(xiàn)出來。二是要靠大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新?？繌V大人民的創(chuàng)新精神、創(chuàng)業(yè)活動(dòng)促進(jìn)大家觀念上的轉(zhuǎn)變。不要寄希望創(chuàng)業(yè)全部都有成果，沒有成果不等于不搞。今后經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力來自人民的創(chuàng)造力。三是要抓農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)既是確保農(nóng)村穩(wěn)定，也是增加農(nóng)民收入的辦法。抓農(nóng)業(yè)，要讓農(nóng)民有好的收益，必須要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，提高總體效益。四是要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，港口、“一帶一路”的配套設(shè)施建設(shè)，也包括與“一帶一路”沿線國家的相互投資、貿(mào)易等方面，帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。過去，我們以為從連云港上隴海線，直奔中亞到歐洲，是最好的通向中亞、東歐、西歐的路，但是我最近到重慶考察，發(fā)現(xiàn)重慶能夠發(fā)揮重要作用。重慶依靠長江黃金水道，由一萬噸的船走水路，然后從重慶裝火車奔蘭州，比陸地運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)省好多。這表明，利用長江水道，向成都、西安、重慶、昆明這一四邊形輻射，往西北、西南開發(fā)，非常有潛力。交通建設(shè)、港口建設(shè)、“一帶一路”等都搞起來，會(huì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，靠單一的帶動(dòng)是不行的，要這幾個(gè)方面共同推動(dòng)，尤其是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推出“中國創(chuàng)造”的新產(chǎn)品、新設(shè)備、新工藝，這樣才能真正形成新的增長點(diǎn)。
